Was Wachstum schafft, darf sehr wohl mit Schulden finanziert werden. Helmut Schmidt, 1918-2015, dt. Politiker

3 Soziales

Was soziale Sicherung und der Klimawandel gemeinsam haben

Statt Leistungen auszuweiten, sollte die Finanzierbarkeit der Sozialsysteme im Mittelpunkt politischer Diskussionen stehen. Mit welchen Mitteln die Kosten begrenzt und eine 40-Prozent-Marke der Sozialversicherungsbeiträge nicht überschritten werden, beschreibt Prof. Dr. Christian Hagist.

Weitere Informationen und das komplette Gutachten können Sie hier lesen.

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Mittlerweile ist es Allgemeinbildung, dass die Alterung der Gesellschaft eine Herausforderung für unsere umlagefinanzierten Sozialsysteme darstellt. Umso mehr verwundert es, dass dies in der aktuellen Diskussion vor dem Bundestagswahlkampf nur eine untergeordnete Rolle zu spielen scheint. Wenig ist zu lesen über die Reformplanungen der Parteien hinsichtlich einer tragfähigen Finanzierung der sozialen Sicherung. Lediglich die Rentenversicherung hat es in den letzten Tagen und Wochen in die Schlagzeilen geschafft. Doch auch hierbei ging es nicht um eine zukunftsorientierte Finanzierung dieser elementaren Säule unseres Sozialsystems. Stattdessen stand die Diskussion im Vordergrund, inwieweit eine Ausweitung von Leistungen dem aller Wahrscheinlichkeit nach ansteigenden Problem von Altersarmut begegnen kann. Dies stellt ohne Zweifel eine wichtige Debatte dar, ohne Berücksichtigung der fiskalischen Nachhaltigkeit als einer strikten Nebenbedingung laufen jedoch sämtliche Reformbestrebungen ins Leere.

Während die Rente immerhin in den Schlagzeilen steht und damit im Gespräch bleibt, geschieht dies bei den weiteren Säulen der sozialen Sicherung – Gesundheit und Pflege – nur aufgrund von Einzelthemen, jedoch nicht im Rahmen einer gesamtheitlichen Sicht. Sicherlich sind diese Perspektiven wichtig und sollten berücksichtigt werden, allerdings muss eben auch in diesem Kontext immer die fiskalische Wirkung mitgedacht werden – ob es sich nun um eine Ausweitung des Pflegebegriffs auf die Demenz handelt oder um eine Reform der Ausbildung von Pflegekräften und Krankenschwestern. Dabei steht die Finanzierung der Gesundheit und Pflege beziehungsweise der Leistungen der gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) und der sozialen Pflegeversicherung (SPV) auf wesentlich wackeligeren Beinen als die der gesetzlichen Rentenversicherung (GRV), wie die unten stehende Abbildung zeigt.

Entwicklung der Beitragssätze zu den Sozialversicherungen 2020 – 2060, mit und ohne Kostendruck im Gesundheits- und Pflegesektor

Quelle: Eigene Berechnungen auf Basis Forschungszentrum Generationenverträge (2016). Das Kostendruck-Szenario bildet den kumulierten Beitragssatz (aus GRV, GKV, SPV und ALV) einer Projektion ab, in welcher für GKV und SPV von kostensteigerndem medizinisch-technischem Fortschritt entsprechend des aktuellen empirischen Standes ausgegangen wird.

Die Sozialbeiträge zur GRV, GKV, SPV und Arbeitslosenversicherung (ALV) summieren sich derzeit – Arbeitnehmer und -geberbeiträge – auf knapp unter 40 Prozent. Der demografische Wandel und strukturelle Effekte wie der ausgabensteigernde medizinisch-technische Fortschritt oder die sogenannte Baumol’-sche Kostenkrankheit werden diesen Wert stark nach oben treiben – je nach Annahmen bis zum Jahr 2050 auf über 60 Prozent. In anderen Worten: Abstrahierend von Bemessungsgrenzen müsste über die Hälfte des Erwerbseinkommens an die Sozialversicherungen überwiesen werden. Davon abgesehen soll dieser Arbeitnehmer noch Steuern zahlen und eigenständig für Alter und Pflege vorsorgen. Hier stellt sich die Frage, wie realistisch eine solche Entwicklung ist, denn die oben genannte Projektion wird aller Wahrscheinlichkeit so nie eintreffen. Entweder ergreift der Gesetzgeber Maßnahmen auf der Leistungsseite, welche das System für die Arbeitnehmer erschwinglich halten, oder aber zukünftige Beitragszahler werden schlicht mit ihren Füßen abstimmen und aus diesem Sozialsystem auswandern. Dies gilt vor allem für die Gut- und Hochqualifizierten, welche das solidarische System stützen. Aus diesem Grund brauchen wir dringend Reformen, welche die soziale Sicherung wieder auf eine tragfähige Basis stellen – und dies ohne versteckte Beitrags- oder Steuererhöhungen. Dies scheint nämlich bislang das bevorzugte Rezept der Politik zu sein.

Ein politisches Versprechen, die Sozialbeiträge unter einer gewissen Grenze zu halten, reicht daher für sich genommen bei Weitem nicht aus, es bedarf auch immer eines Mitdenkens der entsprechenden Steuerzuschüsse. Trotzdem scheint eine symbolische Grenze einen gewissen Nutzen zu stiften – auch in der Debatte um den Klimawandel zeichnet sich ja ab, dass das berühmte Zwei-Grad-Ziel aller Voraussicht nach nicht eingehalten wird. Dennoch zeigt das aktuelle Beispiel der US-Regierung unter Trump, dass die Politik medial und in Debatten immer noch an diesem Ziel gemessen wird. Eine deutliche Abweichung oder gänzliche Aufgabe dieses ambitionierten Vorsatzes würde zumindest eine Rechtfertigung benötigen und politisch wahrscheinlich bestraft. In ähnlicher Form könnte diese Systematik auch für die Sozialbeiträge gelten. Die Politik sollte sich ein ambitioniertes Ziel setzen, an welchem der Wähler sie messen kann. Es liegt dabei in der Natur der Sache, dass eine solche Grenze einen arbiträren Charakter hat – gerade auch deshalb, da in der Sozialversicherung zumindest teilweise das Äquivalenzprinzip herrscht und auch die Warenkörbe der GKV und der SPV zuletzt positiv nur bedingt abgegrenzt werden können. Doch immerhin würde bei einem Überschreiten einer solchen Beitragsgrenze wieder über die fiskalische Tragfähigkeit und die Höhe der Sozialbeiträge gesprochen werden. Als historisches Beispiel sei hierfür der ebenfalls normative begründete Halbteilungsgrundsatz im Steuerrecht angeführt, welcher ebenfalls überschritten wurde, dabei jedoch immerhin zu einem gewissen medialem Echo geführt hat.

Prinzipiell gibt es zwei Wege, ein solches 40-Prozent-Ziel zu erreichen: entweder mehr Markt oder mehr Staat bei der Allokation der Leistungen der sozialen Sicherung. Will heißen: Entweder wir bewegen uns stärker in die Richtung angelsächsisch geprägter Sozialsysteme, in welchen Gesundheit und Pflege quasi staatliche Leistungen sind. Man kann dies tun, muss sich allerdings über die Konsequenzen bewusst sein – eine Zwei-Klassen-Gesellschaft per se. Denn der Reiche in Großbritannien reiht sich mitnichten in die Warteschlange um die Hüftoperation ein; er kauft sich die Leistung einfach aus eigener Tasche in der privaten Klinik, auch gerne im Ausland.

Oder wir versuchen dort, wo möglich und sinnvoll, mehr Markt in das System zu bekommen, damit wir weiterhin die großen Lebensrisiken solidarisch absichern können und den Rest den Präferenzen der Bürger überlassen. Für solche Reformen wie etwa Selbstbehalte bei Gesundheit und Pflege und mehr Wettbewerb der Leistungserbringer wirbt das nachstehende Gutachten. Natürlich ist dies im Vergleich zum Status quo, in welchem man nach eigenem Gusto ohne Kostenbeteiligung so oft zum Arzt gehen darf, wie man möchte, oder weniger auf das eigene Vermögen für die Pflegekosten zurückgreifen muss, eine Verschlechterung. Diese jedoch nicht zu akzeptieren bedeutet, ein gefährliches Ponzi- oder Schneeballsystem mit ungewissem Ausgang für alle Beteiligten weiterzuspielen.

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  • Autor

    Prof. Dr. Christian Hagist

    ist Inhaber des Lehrstuhls Generationenübergreifende Wirtschaftspolitik an der Otto Beisheim School of Management Vallendar.

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  • “Prinzipiell gibt es zwei Wege, ein solches 40-Prozent-Ziel zu erreichen:
    entweder mehr Markt oder mehr Staat bei der Allokation der Leistungen
    der sozialen Sicherung. Will heißen: Entweder wir bewegen uns stärker in
    die Richtung angelsächsisch geprägter Sozialsysteme,”
    Das ist eine ökonomische Denke die ich nicht verstehe. Es wird auf eine beliebige Prozentzahl herumgeritten, hier 40%. Dann wird gesagt, mehr solle man nicht zahlen aber bitte privat vorsorgen und ist damit oberhalb der 40%. Plötzlich ist dann alles gut. Das angelsächsische System ist vergleichsweise teuer. Warum sollte man es also kopieren wollen?

    “Oder wir versuchen dort, wo möglich und sinnvoll, mehr Markt in das System zu bekommen,”

    Genau das ist das Problem. Man kann das Gesundheitssystem nur bedingt in einen Markt pressen. Allein die Logik ist merkwürdig. Man fordert von Krankenhäusern, dass diese Gewinn machen müssen. Dann wundert man sich, dass mehr Menschen zum Arzt bestellt werden und das Krankenhaussystem teurer wird. Merkwürdig, dass möglichst teurer und viele Behandlungen durchgeführt werden, um die Zielgröße des Marktes zu erfüllen.
    Das gleiche Prinzip gilt für ganz viele Teile dieses komplexen Systems.
    Zusätzlich nimmt die Notwendigkeit zu, mehr zu regulieren und die Bürokratie nimmt zu. Diese Kosten sind der Preis der “Effizienz”, aber ich habe das Gefühl niemand preist diese Kosten mit ein.

    Ich bin mittlerweile der Meinung, dass diese System deutlich besser funktionieren würden, wenn man fixe Beträge anhand eines ermittelteten Bedarfs auszahlt. Wenn es reicht perfekt, wenn nicht wird noch nachgereicht, wenn es zuviel ist, dann wird zurückgezahlt.
    Die Zielgröße ist, hohe Qualität der Leistung und der Arbeitsplätze. Ärzte und Pflegekräfte entscheiden auf Basis der Notwendigkeit und nicht auf Basis des potentiellen Verdienstes der Klinik.

  • Hallo Dan Chris,
    Einführung von marktbasierten Mechanismen hilft dabei die Effizienz zu steigern und die Kosten zu senken. Außerdem könnte so Transparenz für die Kosten hergestellt werden. Das Zwangsläufig mehr Menschen zum Arzt gehen ist fraglich. Krankenhäuser, die einfach nicht mehr rentabel sind, da sie in Gegenden liegen, in denen der Bedarf niedrig ist, müssten so nicht immer weiter subventioniert werden. (hir)

  • Danke für die Antwort. Sie verrät mehr als man glaubt. Marktbasierte Mechanismen können helfen, sie können aber auch schaden. Darauf nehmen sie keinerlei Bezug. Es gibt massenweise praktische Beispiele die das zeigen. Wenn es attraktiv ist, Knie OPs zu machen anstatt Physiotherapie, wird es mehr OPs geben. Da ist nichts attraktiv. Natürlich sind die Kosten und Gewinne einer OP höher. Allerdings gilt das nur für das Krankenhaus und nicht gesamtwirtschaftlich. Genau das ist mein Punkt.

    Der Bezug auf die Unwirtschaftlichkeit ist ebenfalls fragwürdig. Die Nebenbedingung der Gesundheitsversorgung der Bevölkerung wird ausgeklammert. Ein Markt setzt voraus, dass ich als Kunde die Wahl habe. Die habe ich in aller Regel nicht. Wieviel Krankenhäuser gibt es denn in dünn besiedelten Regionen? Ist es praktikabel durch die halbe Stadt zu fahren, wenn man den sekundären Kosten mit einrechnet (Zeit, Fahrtkosten, zusätzlicher Verkehr, etc.)? Betriebswirtschaftlich unwirtschaftliche Krankenhäuser können gesamtwirtschaftlich betrachtet immer noch sehr sinnvoll sein. Man muss das Ganze ganzheitlich betrachten. Das machen Ökonomen (zumindest diejenigen die man wahrnimmt) nicht im Ansatz. Lokal optimierte positive Effekte, können in Wechselwirkung mit dem Gesamtsystem durchaus negative und schlechtere Folgen haben. Jeder Ingenieur weiß das und betrachtet daher für eine Technologiebewertung immer das Gesamtsystem (oder sollte es zumindest tun).