Fast 2  Jahre nach der Lehmann-Pleite sollen die Absichtserklärungen der führenden Industrienationen, die Banken besser zu regulieren und an den Krisenkosten zu beteiligen, auf dem G20 Gipfel in Toronto nun endlich in die Tat umgesetzt werden. Doch die Aussichten dafür sind trübe. Zu unterschiedlich sind die Interessen der einzelnen Staaten. Ein Zankapfel: Wann ist der richitge Zeitpunkt für den Ausstieg aus den Milliardenhilfen gekommen?

Prof. Klaus Zimmermann, Direktor des deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung,  glaubt die Forderung der USA an die Europäer den Sparkurs zu verlassen, diene nur der amerikanischen Strategie. Gegenüber der FAZ sagt er,

„Dies sichert die Kapitalzuflüsse in die Vereinigten Staaten und lenkt davon ab, dass sich Amerika längst im gleichen Schuldenstrudel befindet.“

Auch der Konjunkturchef des Instituts für Weltwirtschaft Kiel, Joachim Scheide, ist gegenüber der amerikanische Kritik skeptisch,

„Das Sparpaket der Bundesregierung bedeutet nur eine Defizitreduktion von etwa 0,5 Prozent des Bruttoinlandsprodukts im Jahr. Das ist wahrlich kein Overkill“

Der Nobelpreisträger Paul Krugman beurteilt die europäische Sparpolitik kritisch.

In einem Interview mit dem Handelsblatt sagt er,

“Die Frage ist doch, ob man damit beginnen soll, wenn die Wirtschaft sieben oder acht Prozentpunkte unter ihrer normalen Auslastung liegt. Jetzt ist nicht die Zeit, sich über Defizite Sorgen zu machen. (…) Wenn die Deutschen 80 Milliarden weniger ausgeben, spürt man das auch in den Nachbarländern. Der Konsolidierungskurs Deutschlands drückt nicht nur im eigenen Land die Konjunktur, er bremst auch in anderen Ländern das Wachstum.“

Der Vorsitzende des Rats der Wirtschaftsweisen, Prof. Wolfgang Franz,  kontert wenige Tage später im Handelsblatt und stellt folgende Gegenfragen,

“Wo nahm denn die Finanzkrise ihren Anfang? Welche Zentralbank hat denn eine viel zu expansive Geldpolitik betrieben? Welches Land beschritt sozialpolitische Irrwege, indem einkommensschwache Haushalte mit Hypothekendarlehen beglückt wurden, die sie nie und nimmer abbezahlen konnten? Wer hat denn im Jahr 2004 die Regulierungen zur Begrenzung des Schuldenhebels von Investmentbanken stark abgeschwächt und 2008 die Investmentbank Lehman Brothers zusammenbrechen lassen und damit den Gau auf den internationalen Finanzmärkten eingeleitet?”

Von Prof. Dr. Klaus F. Zimmermann

Um eine möglichst schnelle konjunkturelle Erholung der deutschen Volkswirtschaft zu fördern, hat die Bundesregierung im Rahmen der Konjunkturpakete öffentliche Investitionen von mehr als 23 Milliarden Euro auf den Weg gebracht. DIW econ hat die bis einschließlich August 2009 bekannte Verwendung der vorgesehenen Mittel nun analysiert. Sind die realisierten Investitionen dazu geeignet, das langfristige Wachstumspotential der deutschen Wirtschaft zu erhöhen? Kann das Konjunkturpaket der anhaltenden Wachstumsschwäche entgegenwirken?

Die Studie kommt zu einem ernüchternden Ergebnis: Ein Großteil der Investitionen von Bund und Länder hat kaum das Potential, das langfristige Wachstum in Deutschland zu steigern.

Um die Wachstumswirkungen genauer zu untersuchen, wurden sieben wichtige Wachstumsfelder für öffentliche Investitionen identifiziert und anhand einer Indikatorenanalyse der konkrete Nachholbedarf Deutschlands im Vergleich zu den EU-15 ermittelt. Vor diesem Hintergrund erfolgt eine Zuordnung der im Rahmen der Konjunkturpakete geplanten und getätigten Investitionsmaßnahmen auf die einzelnen Aktionsfelder (siehe Abbildung).

Demnach werden 80% in die Bereiche Basis-Infrastruktur, Bildung sowie Energieeffizienz und Klimaschutz investiert. Betrachtet man die einzelnen Maßnahmen jedoch genauer, ergibt sich ernüchterndes Bild: Bei einem Großteil der Investitionen in den drei Bereichen handelt es sich um Maßnahmen zur Bestandserhaltung, von denen keine Wirkung auf das langfristige Wachstumspotential zu erwarten ist. Bezogen auf die insgesamt im Rahmen der beiden Konjunkturpakete vorgesehenen öffentlichen Investitionen bedeutet dies, dass nur etwa 30% davon tatsächlich die nach Gesetz erwünschten Zukunftsinvestitionen darstellen.

Besonders negativ ist das Verhältnis im Bereich Bildung. Lediglich 8% der Mittel sollen in Bildungsinhalte zur Erhöhung der Bildungsqualität investiert werden, während 92% für die Erhaltung und Sanierung der Bausubstanz von Bildungseinrichtungen vorgesehen sind.

Darüber hinaus wird die Allokation der verfügbaren Mittel auf die einzelnen Aktionsfelder insgesamt sowie die Allokation der verfügbaren Mittel auf Bundes-, Landes- und Kommunalebene untersucht. Insgesamt zeigt sich eine unausgewogene Mittelverwendung. Einem zu starken Fokus auf Energieeffizienz und Klimaschutz sowie Basis-Infrastruktur steht die zu geringe Berücksichtigung von Gesundheit, Informationsgesellschaft und IKT-Infrastruktur gegenüber. Auf Ebene der Gebietskörperschaften lässt sich am ehesten auf der Länderebene eine ausgewogene Allokation der Investitionsmittel feststellen. Dies liegt vor allem an dem relativ starken Fokus auf Bildungsinhalte und Innovation.

Insgesamt bedeutet das: Es wurde eine Chance vertan, das langfristige Wachstumspotential in Deutschland nachhaltig zu erhöhen und so der anhaltenden Wachstumsschwäche entgegenzuwirken. Vielmehr scheinen die Mittel zur Abschwächung von Finanzierungsproblemen auf Ebene der Länder und Gemeinden verwendet zu werden. Nur so sind etwa die erheblichen Investitionen in den Gebäudebestand von Bildungseinrichtungen zu erklären, die eigentlich aus den laufenden Ausgaben der Länder zu finanzieren sind.

Der Ausweg aus der Finanzkrise führt nur über eine Bereinigung der Bank-Bilanzen: Was passiert mit den toxischen Assets? Kommenden Mittwoch will die Bundesregierung den Steinbrück II-Plan beraten. Eine Alternative dazu bietet das Modell des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW Berlin): Saubere Trennung in Good und Bad Banks und Rekapitalisierung der Privatbanken durch vorübergehende (Teil-) Verstaatlichung.

Von Prof. Dr. Klaus F. Zimmermann und Dr. Dorothea Schäfer

Es muss mindestens fünf vor zwölf sein, wenn der Chef des Internationalen Währungsfonds, Dominique Strauss-Kahn, die Beseitigung der toxischen Papiere aus den Bankbilanzen zur Priorität vor den weltweiten Konjunkturpaketen macht und Bundeskanzlerin Merkel Bad Banks zur Chefsache erklärt. Aber noch immer wird die Thematik nicht mit der nötigen Konsequenz angegangen.

Eine Bad Bank ist vor allem aus zwei Gründen notwendig: Zum einen wegen der Unsicherheit der Marktteilnehmer über die Ausfallrisiken der toxischen Papiere und daraus resultierend, über die Werthaltigkeit der Bankbilanzen. Zum anderen wegen dem quartalsweise wiederkehrenden Wertberichtigungsbedarf durch die toxischen Papiere und die dadurch anhaltende Bedrohung des Eigenkapitals der Bank. Es ist schwer vorstellbar, dass sich der Markt für die toxischen Papiere wiederbelebt. Zudem sind wahrscheinlich die Ausfallrisiken bei diesen Papieren hoch.

Das DIW Berlin hat kürzlich ein Modell vorgelegt (Wochenbericht Nr. 13/2009 des DIW Berlin), mit dem eine saubere Trennung in Good und Bad Banks gelingen kann. Kernpunkte sind eine Wertberichtigung der Problemaktiva auf den gegenwärtigen Marktwert. Für die unverkäuflichen, toxischen Papiere beträgt dieser null. Der Wertberichtigungsbetrag reduziert das bilanzielle Eigenkapital. Damit tragen die Altaktionäre den Verlust aus den Fehlinvestitionen. Der Staat übernimmt die Papiere zum Marktwert – toxische Papiere zum Wert von null – und sorgt auf eigene Kosten für die weitere Verwertung. Gleichzeitig rekapitalisiert er die Good Banks mittels Anteilserwerb. Das kann auch die vollständige Übernahme bedeuten. Die Beteiligungsrisiken sind jedoch nach Auslagerung der Problemaktiva für den Steuerzahler tragbar. Defizite der Bad Bank(s) gehen zu Lasten des Staates, Überschüsse werden an die Altaktionäre ausgeschüttet. Nach Ende der Krise werden die Anteile an den Good Banks schnellstmöglich reprivatisiert. Alle systemrelevanten Banken müssen teilnehmen. Das Modell ist sowohl mit mehreren dezentralen Bad Banks als auch mit einer zentralen Bad Bank kompatibel.

Zwei Seiten einer Medaille: Auslagerung und Verstaatlichung

Unter den Bedingungen des DIW Modells sind Bad Banks und (Teil-)Verstaatlichung keine Alternativen, sondern zwei Seiten ein und derselben Medaille. Die Bad Bank ermöglicht die Auslagerung fauler Wertpapiere aus der Bankbilanz in eine eigenständige Verwertungseinheit. Die Banken können so weitere Abschreibungen verhindern und unbelasteter wirtschaften. Der Staat konzentriert seine Mittel weitgehend auf die Kapitalisierung der Good Banks, anstatt sie für den Aufkauf von Aktiva zu verschwenden, deren Werthaltigkeit höchst zweifelhaft ist. Durch die Staatsbeteiligung erhalten die Banken frisches Kapital und der Staat direkten Einfluss. Die Gemeinschaft der Steuerzahler muss so zwar in Vorleistung gehen, aber hält auch die „Trümpfe in der Hand“. Sie bekommt zum einen werthaltige Beteiligungen an den Good Banks. Zum anderen kann sie am Ende der Laufzeit der toxischen Papiere eventuelle Überschüsse der Bad Bank an die Altaktionäre ausschütten, anstatt sich gegebene Gelder mühsam wieder zurückholen zu müssen.

Diese Vorgehensweise macht den Banken, ihren Aktionären und Managern klar, dass sie für den angerichteten Schaden zuallererst selbst aufzukommen haben. Das entspricht ordnungspolitischen Grundsätzen, wirkt disziplinierend und baut in der Zukunft einem übergroßen Risikoappetit vor. Letzteres ist dringend notwendig. Rückhalt für Rettungsaktionen in diesen Größenordnungen dürfen Politiker zwar erwarten, wenn es sich um einmalige Jahrhundertereignisse handelt, nicht aber wenn sich das jetzige Szenario alle 10 Jahre wiederholt.

Steinbrück-Plan enthält Risiken

Die Bundesregierung favorisiert nun jedoch ein Modell, das sehr viel anders konzipiert ist als das DIW Modell. Bei der so genannten Zweckgesellschaftslösung geht der Staat in Vorleistung, bekommt aber keinen einzigen Trumpf in die Hand. Eine Bank lagert ihr Schrottpapier an eine Zweckgesellschaft aus und übernimmt dafür eine staatlich garantierte Schuldverschreibung in Höhe des Buchwertes. Über die Laufzeit des Schrottpapiers muss die Bank eine Rückstellung bilden, die die Differenz zwischen Buchwert und Marktwert ausgleichen soll. Wenn also eine Bank ein toxisches Papier mit einem Buchwert von 100 Euro in der Bilanz stehen hat, dann gibt sie es zu diesem Wert an die Zweckgesellschaft ab und erhält im Gegenzug eine staatlich garantierte Schuldverschreibung über ebenfalls 100 Euro. Diese Schuldverschreibung wird durch eine staatliche Garantie abgesichert. Bei einem tatsächlichen Marktwert des Schrottpapiers von 30 Euro muss die Bank somit eine Rückstellung im Wert von 70 Euro über die Laufzeit des Papiers bilden. Am Ende zahlt die Bank die Rückstellung an den Staat aus, um damit den Unterschied auszugleichen, zwischen den 100 Euro, die die Bank erhalten hat und den 30 Euro, die der Staat von der Bank bekommen hat. Der Steuerzahler würde so in der Tat nicht belastet.

Soweit die Theorie, in der Praxis aber beinhaltet der Plan der Regierung einige Risiken: Rückstellungen, die dem Staat zustehen sind Fremdkapital. Das heißt der Staat ist Fremdkapitalgeber der Bank, aber kein Eigenkapitalgeber. Die logische Schlussfolgerung ist daher, dass mit dem Steinbrück’schen Modell das Eigenkapitalproblem der Banken nicht gelöst werden kann.

Der Steuerzahler geht mit der Ausgabe der Staatspapiere und den Garantien in Höhe des Buchwertes in Vorleistung. Am Ende muss sich die Steuerzahlergemeinschaft das eingesetzte Geld zurückholen. Was aber passiert, wenn die Banken zum Rückzahlungszeitpunkt argumentieren, dass die hohen Zahlungen an das Staatssäckel ihre Kreditvergabefähigkeit gegenüber dem Mittelstand massiv einschränkt?

Es entstehen private Banken mit staatlichen Garantien. In den USA haben die Immobilienfinanzierer Freddie Mac and Fannie Mae gerade lebhaft vor Augen geführt, wie diese Konstellation den Risikoappetit anheizt. Auch ein Großteil der Probleme der Landesbanken wäre ohne staatliche Gewährträgerhaftung möglicherweise nie entstanden.

Das Problem der Festsetzung des Marktwertes der toxischen Papiere ist kaum lösbar. Mit der Höhe der Bewertungsspielräume steigen jedoch auch die Manipulationsmöglichkeiten. Wird der aktuelle Marktpreis zu hoch angesetzt, fällt die Rückstellung zu klein aus. Entsprechend klein wäre dann auch die Zahlung, die die Bank nach Ablauf eines Papiers an den Staat gibt, und entsprechend groß wäre der Verlust für den Steuerzahler.

Das Prinzip der Freiwilligkeit macht den Staat bei der Festsetzung des Marktpreises erpressbar. Die Banken können dann ihre Teilnahme vom Marktpreis der toxischen Papiere abhängig machen.  Will der Staat eine breite Säuberung der Bilanzen erreichen, ist eine Überbewertung vorprogrammiert.

Die Geschichte der Einrichtung von Bad Banks hat gezeigt, dass die Kosten für den Steuerzahler vor allem dann gering sind, wenn der Staat im Zuge der Einrichtung einer oder mehrerer Bad Banks auch Anteile an den Good Banks erhält. Unser Ansatz erlaubt eine transparente Befreiung von den Problemaktiva und eröffnet den Banken so einen aussichtsreichen Neustart, wie er in der gegenwärtigen Wirtschaftslage dringend geboten ist. Der Plan der Regierung ist demgegenüber mit weitaus mehr Unwägbarkeiten verbunden, vor allem für den Steuerzahler.

Alternative Modelle und Diskurs auf dem ÖkonomenBlog:
Das „Zero-Bonds-Modell“ von Prof. Dr. Ulrich van Suntum, eine bilanzrechtliche Sichtweise von Prof. Dr. Jörg Baetge, sowie Kommentare zum Steinbrück-Plan von Prof. Dr. Thomas Hartmann-Wendels und dem Bundestagsabgeordneten Frank Schäffler finden Sie hier.