Thomas Puls
Klimaschutz ist eine globale Aufgabe. Der Welt steht noch eine gesamte Nettoemissionsmenge von 760 Gigatonnen CO2 (eine Gigatonne (Gt) sind 1.000.000.000 Tonnen) zur Verfügung, wenn mit einer Wahrscheinlichkeit von 66 Prozent das Zwei-Grad-Ziel eingehalten werden soll. Soll ein 1,5-Grad-Ziel verfolgt werden, steht noch ein Emissionsbudget von 59 Gt zur Verfügung. Die jährlichen Emissionen belaufen sich derzeit auf etwas mehr als 40 Gt. Der Emissionsort oder die Emissionsquelle sind dabei irrelevant.[1] Werden die vereinbarten Klimaziele ernst genommen, muss Deutschland einen erheblichen Beitrag zur Emissionsreduktion leisten.
Heutige Klimapolitik passt nicht zum Problem
Die ökonomisch optimale Antwort auf dieses globale Problem ist ein globaler Emissionshandel, der globale Emissionsgrenzen vorgibt und die Reduktionslasten über einen weltweiten Preis für CO2 verteilt. Von dieser first best Lösung ist die globale Klimapolitik aber meilenweit entfernt. Sie basiert vielmehr auf einer weitgehend unverbindlichen Sammlung von nationalen Zielzusagen, welche nicht ausreichend sind, um das Emissionsbudget einzuhalten. Der Verzicht auf globale Lösungen führt dazu, dass klimaschädliche Carbon-Leakage-Effekte auftreten können. Demnach wandert emissionsintensive Produktion in ein Land ohne CO2-Preis ab, was zwar die nationale Klimabilanz entlastet, die Emissionen aber nur verlagert und somit nicht vermeidet, sondern tendenziell erhöht.
In Deutschland gelten für jeden Sektor unterschiedliche Regulierungen. Hinzu kommt, dass ein Sektor Ziele erfüllen kann, indem er Emissionen in einen anderen Sektor verlagert. Dies geschieht bei der Elektromobilität, die im Verkehrssektor als emissionsfrei gilt, da die Emissionen im Stromsektor anfallen.
Klimaschutzpolitik braucht sektorübergreifenden CO2-Preis
Eine globale Lösung umzusetzen liegt zwar nicht in der Hand der deutschen Politik, dennoch sollte das Ziel eine möglichst effiziente und konsistente Klimapolitik sein.
Perspektivisches Ziel sollte deshalb sein, die Sektoren als ökonomische Einheit zu betrachten und einen einheitlichen Preis für den Ausstoß von CO2 zu schaffen, der gemäß den Reduktionszielen angepasst werden kann. Ein allgemeiner CO2-Preis hat den Vorteil, dass er sektorübergreifend den gleichen Innovationsdruck erzeugt, was dazu führen sollte, dass die volkswirtschaftlich günstigsten Reduktionspotenziale zuerst gehoben werden.
Zu beachten ist dabei, dass ein CO2-Preis seine Wirkung nur mittel- bis langfristig entfalten kann. Hintergrund ist, dass Emissionen von langfristigen Entscheidungen determiniert werden, die häufig nicht kurzfristig aufgrund eines Preissignals verändert werden können. So ist die Verkehrsnutzung von Individuen in der Regel eine Ableitung von sozialen und ökonomischen Entscheidungen, wie etwa die Wahl von Wohn- und Arbeitsort. Mittelfristig können sich Bürger und Unternehmen über die Anschaffung neuer Fahrzeuge oder neue Logistikketten an Preissteigerungen anpassen. Langfristig können einige auch ihre Standortentscheidungen verändern. In der kurzen Frist bedeutet ein höherer Preis für CO2 erst einmal höhere Kosten für Pendler und Mieter.
Bisher existieren in Deutschland diverse implizite CO2-Preise, die je nach Art des Brennstoffs und der Einsatzart unterschiedlich ausfallen. Der europäische Emissionshandel (ETS) bepreist CO2 aus der Energiewirtschaft und dem Industriesektor aktuell mit gut 25 Euro pro Tonne. Die Energiesteuer beläuft sich bei Heizöl auf 6,14 Cent pro Liter, was einem impliziten CO2-Preis von etwa 20 Euro pro Tonne entspricht. Bei Benzin errechnet sich aus dem Steuersatz von 65,45 Cent pro Liter umgerechnet auf den CO2-Gehalt ein Wert von 280 Euro pro Tonne.
ETS oder CO2-basierte Energiesteuer?
Um diese Preise zu vereinheitlichen stehen im Wesentlichen zwei Instrumente zur Auswahl: die Ausweitung des ETS auf weitere Sektoren und eine CO2-basierte Energiesteuer.
Eine Ausweitung des ETS wäre zielsicherer, birgt aber erhebliche Carbon-Leakage-Risiken. Da insbesondere der Verkehrssektor hohe Vermeidungskosten mit einer geringen Preiselastizität vereint, würde er eher Zertifikate zukaufen. Die Folge wäre eine Verteuerung der Zertifikate, was die im globalen Wettbewerb stehenden Unternehmen kaum an ihre Kunden weitergeben könnten, während der nicht im Wettbewerb stehende Verkehrssektor kaum preissensitiv ist. Damit würde der Verkehr der energieintensiven Industrie seine Reduktionslasten aufbürden, was diese wohl nur durch Abwanderung bewältigen könnte. Eine Voraussetzung für eine ETS-Erweiterung wäre deshalb, dass die Sektoren Verkehr und Wärme zunächst eigene Vermeidungspotenziale heben, also weiterhin sektorale Regulierungen aktiv sind.
Die zweite Option ist eine CO2-Steuer. Für eine Steuerlösung spricht die höhere Planbarkeit und schnellere Umsetzbarkeit. Der erste Schritt auf diesem Weg wäre eine Umbasierung der Energiesteuer auf den CO2-Gehalt der Brennstoffe. Folgende Erhöhungsschritte können ähnlich wie in Schweden an die Erreichung von Reduktionszielmarken geknüpft werden.
Bei der Einführung sind Preisschocks zu vermeiden, da sich Verbraucher in den Sektoren Verkehr und Wohnen nur langsam anpassen können und damit die Akzeptanz der Steuer infrage stünde. Das bedeutet, dass insbesondere im Verkehr nicht die gesamte heutige Energiesteuer einheitlich in eine CO2-Steuer umgewandelt werden kann, da sonst die Preise von Heizöl und Erdgas massiv steigen müssten. Ein Verzicht auf einen Großteil der heutigen Energiesteuereinnahmen aus dem Verkehr – ca. 33 Milliarden Euro – ist politisch nicht denkbar. Eine Option bestünde darin, Teile der heutigen Energiesteuer auf Diesel und Benzin in eine Infrastrukturabgabe umzuwandeln, welche zweckgebunden verwendet werden kann. Diese Abgabe könnte die Verkehrswege des Bundes finanzieren und auch genutzt werden, um die energetische Kopplung an den Stromsektor zu fördern, sei es durch Ladeinfrastruktur oder Produktionsanlagen für synthetische Kraftstoffe. Notwendig ist es zudem, das Konzept mit der europäischen Mindestbesteuerung von Kraftstoffen in Einklang zu bringen.
CO2-basierte Energiesteuer erster Schritt zu einem CO2-Preis
Zielsetzung der Umbasierung wäre es, zunächst einen Preis für CO2 zu etablieren und damit die Grundlage für eine sektorübergreifende Verteuerung von Emissionen zu schaffen. Anschließend könnte der CO2-Preis schrittweise steigen und fossile Kraft- und Brennstoffe damit verteuern. Die Preise für Mobilität und Wohnen würden dadurch für viele steigen. Daher könnte es sich anbieten, im Gegenzug beispielsweise die EEG-Umlage zu reduzieren, um die Belastung der Haushalte zu begrenzen. Ferner ist zu beachten, dass Unternehmen, die unter den ETS fallen, doppelt zahlen könnten, was ebenfalls einen Ausgleichsmechanismus rechtfertigt.
Mittelfristig wird die CO2-Steuer spürbar steigen müssen, um die gewünschte Lenkungswirkung zu erzielen. In diesem Moment gewinnt der soziale Ausgleich hohe Bedeutung. Dabei ist zu beachten, dass jede Form der Kompensation den Lenkungseffekt schwächen kann. Dieses Dilemma lässt sich nicht auflösen. Gerade einkommensschwache Haushalte haben nur ein begrenztes Budget, um durch die Anschaffung eines neuen Fahrzeugs oder einer neuen Heizung ihre Emissionen und damit mittelfristig auch ihre Energiekosten und Steuerlast zu senken. Dagegen haben Haushalte mit höheren Einkommen häufig bessere Ausweichmöglichkeiten, wie etwa die Installation von Solaranlagen auf dem eigenen Haus oder die Anschaffung eines teuren Elektroautos.
All diese Probleme ändern nichts daran, dass eine effiziente Klimapolitik alle Sektoren umspannen muss. Das Klein-Klein sektoraler Regulierungen wird auf Dauer nicht zum Ziel führen. Daher ist es jetzt an der Zeit, die Basis für eine einheitliche CO2-Bepreisung zu schaffen.
[1] Eine Ausnahme stellen Emissionen in der Stratosphäre dar, die einen höheren Erwärmungseffekt haben als bodennahe Emissionen.
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