Prof. Dr. Justus Haucap
Der europäische Zertifikatehandel ist besser als sein Ruf: Die EU und ihre Mitglieder haben bei der Vermeidung von CO2 durchaus Erfolge vorzuweisen. Dies gilt jedenfalls für die Sektoren, die dem europäischen Emissionshandel unterliegen. Der EU-ETS hat die von der EU verordneten Klimaziele bis auf eine einzige Ausnahme im Jahr 2008 immer erreicht. 2020 werden die Emissionen in den erfassten Sektoren um 21 Prozent unter dem Niveau von 2005 liegen. Die Menge an Treibhausgasen, die im Rahmen des EU-ETS ausgestoßen werden, sinkt jedes Jahr um 1,74 Prozent, ab 2021 sogar um 2,2 Prozent. Dieser Erfolg ist als umso größer zu werten, wenn man bedenkt, dass die Wirtschaft gleichzeitig kräftig gewachsen ist und wachsen wird.
Wie funktioniert der Emissionshandel?
Der EU-ETS bringt Klimaschutz und marktwirtschaftliche Anreize zusammen. Er umfasst etwa 11.000 Anlagen aus der Industrie und Energiewirtschaft. Jedes dieser Unternehmen muss Zertifikate vorweisen, die es zur Emission von CO2 berechtigen. Reichen die Zertifikate nicht aus, weil das Unternehmen mehr CO2 ausgestoßen hat, müssen welche nachgekauft werden, und umgekehrt. Dabei ist die Gesamtmenge an CO2 wie die Menge an Zertifikaten gedeckelt. Das bedeutet: Braucht ein Unternehmen mehr Zertifikate, weil es mehr emittiert, muss ein anderes weniger emittieren. So entstehen ein Handel mit Zertifikaten und ein Preis für CO2. Der Preis spiegelt, vereinfacht ausgedrückt, die Kosten der Emittenten wider, eine weitere Tonne CO2 zu reduzieren („Grenzkosten der Vermeidung“). Solange die Investition in emissionsärmere Technologien für Emittenten dazu führt, dass eine zusätzliche Tonne CO2 kostengünstiger vermieden werden kann als durch den Kauf eines Zertifikates (solange also die Grenzkosten der Vermeidung geringer sind als der Zertifikatepreis), werden Akteure in Vermeidungstechnologien investieren anstatt Zertifikate zu kaufen. Jeder Emittent, dessen CO2-Vermeidungskosten höher sind als der Börsenpreis des jeweiligen Systems, wird hingegen Zertifikate zukaufen anstatt CO2 zu vermeiden. Über diesen Mechanismus wird CO2 zuerst in den Sektoren vermieden, wo dies am kostengünstigsten ist.
Je größer, desto besser
Die Effizienz des Systems spricht dafür, den Emissionshandel zu erweitern und auf weitere Sektoren auszuweiten, wie zum Beispiel den Verkehrssektor. Dass das möglich ist, zeigt das Beispiel Kalifornien. Im dortigen System müssen alle Benzin-, Öl- oder Gasproduzenten und -importeure (und nicht die CO2-Emittenten) entsprechend der in Verkehr gebrachten Menge an Treibstoff Emissionszertifikate nachweisen. Die Kosten hierfür werden an die Verbraucher, zum Beispiel Autofahrer, weitergegeben. Die Emission von CO2 erhält somit auch im Verkehrssektor einen Preis und Autofahren mit Verbrennungsmotoren wird teurer. Damit ist nicht klar, ob der Ausstoß von CO2 durch Autos wirklich sinken würde, denn gerade Autofahrer reagieren in nur geringem Umfang auf Preiserhöhungen an der Zapfsäule und fahren weniger Auto. Wird aber ein Teil der gesamten im Markt befindlichen Emissionszertifikate vom Autoverkehr verbraucht, müssen an anderer Stelle Emissionen eingespart werden. Sind plötzlich mehr Autofahrer mit spritfressenden SUVs unterwegs, hätte das auf das Klima keine Auswirkung, weil die gesamte Emissionsmenge gedeckelt ist. Dafür müsste der Mehrverbrauch an anderer Stelle eingespart werden. Für den Klimaschutz ist es unerheblich, in welchen Sektoren CO2 eingespart wird.
Ähnlich verhält es sich hinsichtlich der Ausweitung des CO2-Emissionshandel auf andere Länder. Insgesamt existieren zurzeit weltweit 27 Systeme, die im Kern genauso funktionieren wie der EU-ETS, sich aber im Zertifikatepreis unterscheiden (siehe Grafik).
Aus der aufgeführten Übersicht über die Börsenpreise der Emissionszertifikate unterschiedlicher Länder können wichtige Rückschlüsse für einen wirksamen Klimaschutz gezogen werden. Selbsterklärend ist zunächst die Einsicht, dass wirksamer Klimaschutz letztlich global koordiniert erfolgen muss. Einzelne Länder und selbst Staatenverbunde wie die Europäische Union könnten selbst bei vollständiger Rückführung ihrer Treibhausgasemissionen nur einen sehr kleinen Beitrag zur Eindämmung der Erderwärmung leisten. Der wirtschaftliche Aufholprozess in Ländern wie China und Indien, die in den letzten Jahren drastische Anstiege ihres CO2-Ausstoßes zu verzeichnen hatten und heute mehr als 30 Prozent des weltweiten CO2-Ausstoßes auf sich vereinen, lässt weitere Emissionssteigerungen erwarten.
Wie die Gegenüberstellung der Börsenpreise der unterschiedlichen Handelssysteme zeigt, unterscheiden sich die Kosten für die Vermeidung von CO2 weltweit deutlich. Während beispielsweise der Preis für die Emission einer Tonne CO2 in Kalifornien in den letzten beiden Jahren bei rund 15 Dollar lag, musste man in Tokio hingegen nur etwa fünf Dollar je Tonne CO2 bezahlen. In Europa sind die Zertifikatepreise im Verlauf der letzten beiden Jahre auf rund 25 Euro gestiegen. Mit Blick auf die globale Erderwärmung ist eine vermiedene Tonne CO2 in Kalifornien jedoch genauso wirkungsvoll wie eine vermiedene Tonne CO2 in Tokio oder Europa.
Wege zu einem globalen Emissionshandel
Auf dem Weg zu einem globalen Emissionshandel sind allerdings einige Hürden zu überwinden. Mit Blick auf einen weltweiten Emissionshandel gilt es somit zunächst die spezifischen Merkmale einzelner Systeme mehr und mehr anzugleichen. Beispielsweise müssen Allokationsmechanismen und sektorspezifische Maßnahmen und Normen harmonisiert werden.
Durch eine weitgehende Harmonisierung einzelner Systeme im Vorfeld der Verlinkung können wesentliche Interruptionen vermieden werden. Auf internationaler Ebene bestehen bereits Bemühungen, die internationale Verlinkung bestehender Systeme voranzutreiben
Ein weltweit einheitlicher CO2-Preis ist vor dem Hintergrund der vorangegangenen Überlegungen somit nicht als Ausgangspunkt internationaler Verhandlungen anzusehen, sondern vielmehr als Ziel eines langfristigen Konvergenzprozesses auf globaler Ebene innerhalb dessen die verschiedenen CO2-Preise schrittweise harmonisiert werden.
Aus diesem Grund sollte der CO2-Preis als zentrales Instrument der Klimapolitik ins Zentrum künftiger Verhandlungen rücken und nicht wie bisher globale Temperaturziele und nationale Emissionsreduktionsziele. Damit würde eine konkrete Maßnahme und weniger ein politisches Ziel Gegenstand und Ergebnis von Verhandlungen sein. Da Emissionsziele in der Zukunft liegen, ist es über einen längeren Zeitraum nicht beziehungsweise nur schwer überprüfbar, inwieweit Staaten ihren Verpflichtungen nachkommen. Inwieweit eine eingegangene Verpflichtung zu einem CO2-Preis tatsächlich umgesetzt wurde, ist hingegen leicht überprüfbar.
Dieser Blogpost basiert auf der Studie “Emissionshandel – eine effiziente Form der CO2-Bepreisung” (.pdf)
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