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Finanzpolitik in der Corona-Krise gestalten – und darüber hinaus

Was braucht es jetzt, um wirtschaftlich so gut wie möglich durch die Krise zu kommen? Einen handlungsfähigen Staat, eine Stärkung des Eigenkapitals von Unternehmen, eine Beteiligung der Renten an den Krisenkosten und eine Reform der kommunalen Finanzen.

Die Corona-Krise dominiert derzeit viele Bereiche des Wirtschaftslebens. Die öffentlichen Haushalte sind dabei doppelt betroffen: Zum einen brechen Einnahmen weg und Arbeitsmarktausgaben steigen und zugleich erhöht der Staat die Ausgaben, mit dem Ziel die Folgen des Einbruchs zu mildern und die Wirtschaft zu stabilisieren.

Die öffentlichen Haushalte in Deutschland haben nach einer Reihe von Jahren mit Überschüssen, in denen zum Beispiel die Sozialkassen hohe Rücklagen gebildet haben, die Spielräume und mit Blick auf den Kapitalmarkt die Bonität, die Mittel einzusetzen, die die Bekämpfung der Krise erfordert. Die Schuldenbremse steht hier keineswegs im Wege, sondern die Finanzpolitik hat in den vergangenen Jahren mit ihrer Ausrichtung entlang der Schuldenbremse dazu beigetragen die Handlungsfähigkeit in der Krise zu stärken.

Dass in der Krise selbst erhebliche Defizite auflaufen, ist kaum zu vermeiden und dient auch dazu, die wirtschaftlichen Folgen der Krise (schneller) zu überwinden. Die neuen Schulden der Krisenjahre dürften somit die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen langfristig vielleicht sogar erhöhen verglichen mit einer Krisensituation ohne handlungsfähigen Staat.

Quelle: Consensus Economics; IfW Kiel; eigene Darstellung.

In der Krise muss der Staat handeln können

Solange die Krise andauert, sollte sich die Haushaltsplanung daher auch nicht an den derzeitigen Prognosen zu den Staatseinnahmen orientieren. Mit der Krise ist auch die Prognoseunsicherheit, die man zum Beispiel an der Uneinigkeit der Prognostiker messen kann, nahezu explodiert (Abbildung 1). Diese Prognosen sind leider kein verlässlicher Leitfaden, während der Staat gerade in der Krise verlässlich für die Bürgerinnen und Bürger, sowie für die Unternehmen bleiben sollte.

Die Stabilisierungsrolle sollte dabei vorrangig beim Bund verortet werde, da es dabei um gesamtwirtschaftliche Phänomene geht und der Bund angesichts seiner Bonität am effizientesten bezüglich der Mittelbschaffung agieren kann. Dies gilt insbesondere mit Blick auf die Lage der Kommunen, die in der Krise zum Teil zusätzliche Ausgaben stemmen müssen und deren Steuereinnahmen, insbesondere ist hier die Gewerbesteuer zu nennen, wegbrechen. Dies sollte der Bund kompensieren. Bei einer Verknüpfung der Konjunkturhilfen mit einer zusätzlichen Entschuldung der Kommunen sollte die Verantwortung der einzelnen Länder, die angesichts der Länderhoheit über die Kommunalaufsicht und die jeweiligen kommunalen Finanzausgleichssysteme zweifellos besteht, nicht übersehen werden.

Unternehmen brauchen Perspektive – Eigenkapital statt Konjunkturpakete

Abgesehen der Unsicherheit über die Tiefe des Einbruchs ist derzeit auch nicht absehbar, wie schnell sich nach der Krise die Wirtschaft erholen wird und in welchem Ausmaß mittel- bis langfristige Auswirkungen belastend wirken werden. In der Konsequenz werden Konjunkturpakete diskutiert, die die Erholung stützen sollen.

Eine der wesentlichen Sorgen ist dabei, dass die von der Krise geschwächten Unternehmen nicht zu Ihren Aktivitäts- und Investitionsplänen zurückkehren werden, sondern sich angesichts einer geschwächten Eigenkapitaldecke zurückhalten werden. Klassische Konjunkturpakete können sicherlich den begünstigten Branchen helfen, doch ist angesichts der schon angesprochenen Prognoseunsicherheit unklar, wohin und in welchem Umfang staatliche Mittel fließen sollen, wenn sie vorrangig die konjunkturelle Erholung beschleunigen sollen.

Der Vorschlag von Gabriel Felbermayr und Stefan Kooths den Unternehmen die in der Krise erlittenen Verluste weitgehend zu ersetzen, bedarf keines solchen Planungsaufwands und würde den Streit zwischen den Branchen um das größte Stück vom Konjunkturpaket von vorherein unterbinden.1 Hingegen würde zielgenau die Eigenkapitalausstattung der Unternehmen gestützt und deren Investitionskräfte würden die Erholung vorantreiben.

Renten an den Krisenkosten beteiligen – Reformen stehen an

Konjunkturell stabilisierend wird vermutlich auch das Aussetzen einer nach der Rentenanpassungsformel wahrscheinlich anstehenden Rentenkürzung wirken. Dass allerdings anders als im Nachgang der verhinderten Rentenkürzung 2010 diese nicht nachgeholt werden soll, ist problematisch. Relativ werden die Rentnerinnen und Rentner durch die Krise gegenüber der Aktiven besser gestellt, die sich zugleich mit der Krise noch einer niedrigeren Beschäftigungssicherheit ausgesetzt sehen. Den Nachholfaktor wieder einzusetzen, würde die ökonomischen Folgen der Krise auf mehr Schultern verteilen und die durch die Krise angegriffenen Rücklagen der Rentenversicherung noch etwas schonen. Durch das krisenbedingte Abschmelzen der Rücklagen wird das Erreichen der doppelten Haltelinie vor dem Jahr 2025 deutlich wahrscheinlicher. Zusätzliche Belastungen würden in einer vermutlich fiskalisch eh angespannten Situation auf den Bund zukommen. Im Nachgang der Krise sollte möglichst schnell eine Rentenreform angestrebt werden, die die doppelte Haltelinie beseitigt. Der Bundeszuschuss sollte sich an den versicherungsfremden Leistungen und eben nur danach bemessen. Würden demografische Verschiebungen durch Steuermittel ausgeglichen, besteht die Gefahr, dass andere Ausgaben der Gebietskörperschaften verdrängt werden. Im Haushaltsprozess den Bundeszuschuss zu erhöhen könnte in vielen Fällen politisch leichter fallen, als niedriger Rentenleistungen oder die Ausweitung der Lebensarbeitszeit durchzusetzen.

Kommunale Finanzen reformieren – Sozialausgaben Sache des Bundes

Eine Beschränkung des Bundeszuschuss dürfte wegen der geringeren Konkurrenz innerhalb des Budgets langfristig den öffentlichen Investitionen aus Bundeshand zugutekommen. Um die Investitionstätigkeit der Kommunen zu stärken, ist eine abermalige Reform des föderalen Finanzgefüges angezeigt. Der Bund sollte alle Ausgaben, die er beschließt auch bezahlen (Konnexitätsprinzip). Sofern die von Land zu Land verschiedenen kommunalen Finanzausgleichssysteme höheren Sozialausgaben nicht hinreichend Rechnung tragen, schnüren diese die Spielräume der sozial schwächeren Kommunen ein, bei denen in den vergangenen Jahren auch eine deutliche Investitionsschwäche zu sehen war. Wenn der Bund hingegen die von ihm beschlossenen Sozialausgaben komplett übernimmt, auch wenn er dafür seinen Anteil an den Gemeinschaftssteuereinnahmen entsprechend erhöht, kommt es zu einem Ausgleich zwischen den Kommunen und in der Summe zu einer bedarfsgerechteren Investitionstätigkeit.

Der Vorteil, die Investitionstätigkeit durch strukturelle Maßnahmen zu unterstützen, gegenüber einem Investitionsfonds, liegt in der wirklich langfristigen Ausrichtung und darin, dass eine Umwidmung von Mitteln nicht durch eine semantische Erweiterung des Investitionsbegriffs möglich ist, sondern einer abermaligen Veränderung des Finanzgefüges oder eines Grundsatzbeschlusses zum Bundeszuschuss bedarf, was die politisch deutlich größere Hürde sein dürfte.

Schuldenkrise: Verbindlichkeiten, die durch das erste Griechenlandpaket, die Einlagen im ESM und die über die EFSF abgewickelten Bürgschaften entstehen. Finanzmarktkrise: Verbind-lichkeiten, die durch die Übernahme von Bankenportfolien entstehen: FMSA und  EAA. Corona-Krise: Effekte duch Kredite, Beteiligungen und Steuerstundungen.
Quelle: Deutsche Bundesbank, Monatsbericht; BMF, Monatsbericht; Berechnungen und Prognosen des IfW Kiel.

Langfristige Krisenfolgen und die Tilgungsvorgaben der Schuldenbremse

Die Frage, wie die öffentlichen Finanzen nach der Krise zu gestalten sind, muss man angesichts der bestehenden Unsicherheiten zu weiten Teilen noch offen lassen. Die in der Krise aufgelaufenen Schulden dürften allerdings das kleinere Problem werden, auch wenn ihr Ausmaß erheblich ist (Abbildung 2). Die damit einhergehenden Tilgungsvorgaben durch die Schuldenbremse lassen sich über eine längere Zeit strecken.2 Durch Subventionsabbau und Haushaltsdisziplin könnten hinreichend Spielräume generiert werden, um dem zu begegnen. Es bedarf keiner neuen Steuern oder Steuersatzerhöhungen. Die weitaus wichtigere Frage, die leider derzeit noch nicht zu klären ist, ist wie viel Wirtschaftskraft mit der Krise dauerhaft verloren gehen wird. Sollte der Effekt erheblich sein, brauchen wir nach der Krise ein neues Gleichgewicht zwischen Einnahmen und Ausgaben. Alle Bestandteile des Budgets müssen dann auf den Prüfstand.

1 Felbermayr, G. und S. Kooths (2020). Fairer Lastenausgleich.

2 Vgl. auch Boysen-Hogrefe, J. (2020). Öffentliche Verschuldung nach der Corona-Krise: Was muss getilgt werden und wo liegen die Herausforderungen für die öffentlichen Haushalte? Kiel Policy Brief Nr. 141. IfW Kiel.


Dieser Blogpost basiert auf dem Paper „Finanzpolitik mit Weitblick ausrichten“ vom Institut für Weltwirtschaft (IfW Kiel)


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