Ich habe hart für mein Geld gearbeitet, indem ich Sachen produziert habe, die die Leute brauchen. Ich glaube, dass der fähige Unternehmer, der Wohlstand und Arbeitsplätze schafft, mehr historische Bedeutung verdient als Politiker und Soldaten. John Paul Getty, 1892-1976, US-amerikanischer Industrieller

- Soziales

Kaufkraft und Armutsgefährdung: Unterschied Stadt-Land größer als Ost-West

In Debatten um das Thema Armut wird vor allem die relative Einkommensarmut als Mess- und Vergleichsgröße herangezogen, doch das Phänomen ist vielschichtiger. Die zusätzliche Berücksichtigung der Preisniveaus fördert im deutschlandweiten Vergleich große Unterschiede zwischen den Bundesländern zu Tage. (mehr …)

Armut ist auch in wohlhabenden Ländern wie Deutschland ein wichtiges Thema. Auch wenn hierzulande niemand verhungern muss, können große soziale Unterschiede dazu führen, dass sich ein Teil der Bevölkerung abgehängt fühlt. In der öffentlichen Debatte werden meist nur einzelne Aspekte von Armut behandelt. Im Blickpunkt steht dabei in der Regel die relative Einkommensarmut, die von der Europäischen Kommission als Armutsgefährdung bezeichnet wird. Sie wird gemessen, indem man das haushaltsbezogene Einkommen (Äquivalenzeinkommen) einer Person mit der vom Medianeinkommen (Einkommen, das von einer Hälfte der Bevölkerung unterschritten und von der anderen überschritten wird) abhängigen Einkommensarmutsschwelle vergleicht. Diese Schwelle wird in Europa einer Konvention folgend auf 60 Prozent des Medians gesetzt.

Möchte man untersuchen, welche Regionen besonders von Einkommensarmut betroffen sind, stellt sich die Frage, anhand welchen Schwellenwerts Einkommensarmut gemessen werden soll. Sieht man Armut vor allem als Exklusion und fehlende soziale Teilhabe, spricht viel dafür, die Einkommensarmutsschwelle zu regionalisieren. Denn die Exklusion der Armen findet im direkten sozialen Umfeld statt, also beispielsweise in der Nachbarschaft, dem Verein, der Arbeitsstelle oder der Schule. Geht es mehr um den Kinobesuch und das gesellige Beisammensein, wirkt die Exklusion dort schwächer, wo alle wenig Geld zur Verfügung haben [1]. Bei einer intraregionalen Betrachtung wird auch das Problem umgangen, dass es zwischen den Regionen zum Teil erhebliche Preisunterschiede gibt und auch das Wohngeld sowie die Kosten der Unterkunft für ALG-II-Empfänger (ALG II – Arbeitslosengeld II) höchst unterschiedlich ausfallen.

Dagegen spricht für die nationale Betrachtung die Armutsdefinition der EU. Danach sind „verarmte Personen Einzelpersonen, Familien und Personengruppen, die über so geringe (materielle, kulturelle und soziale) Mittel verfügen, dass sie von der Lebensweise ausgeschlossen sind, die in dem Mitgliedsstaat, in dem sie leben, als Minimum hinnehmbar ist“ [2]. Bezugsraum ist also das Mitgliedsland und nicht das regionale Umfeld. Auch das Grundgesetz postuliert in Artikel 72 die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse – wobei gleichwertig allerdings nicht gleich bedeutet.

Gegen den engen regionalen Bezug spricht zudem, dass es auch international einen breiten Konsens darüber gibt, welche Merkmale eine finanzielle Entbehrung ausmachen. Über die Zeit hinweg ist beispielsweise in Irland trotz einer enormen wirtschaftlichen Boomphase der Katalog an Lebensstandardmerkmalen, der einen annehmbaren Mindeststandard beschreibt, unverändert geblieben [3]. Betrachtet man Armut als Mangel von Verwirklichungschancen oder Entfaltungsmöglichkeiten, wie es Armatya Sen mit seinem Capability-Ansatz beschreibt [4], geht es eben nicht nur darum, mit dem Nachbarn mithalten zu können. Sich keine einwöchige Urlaubsreise leisten zu können, mag zwar deutlich erträglicher sein, wenn auch der Nachbar kein Geld hat um wegzufahren. Dennoch kann man es als Grundbedürfnis ansehen, auf irgendeine Art auch andere Orte kennenlernen und damit auch seinen Horizont erweitern zu wollen. In einkommens- und strukturschwachen Regionen sind überdies auch zumeist die Beschäftigungs- und Aufstiegsmöglichkeiten eingeschränkt. Die Entfaltungsmöglichkeiten im Bereich des Arbeitslebens sind somit vor Ort für alle reduziert, was ebenfalls gegen eine rein regionale Betrachtung von Armut spricht.

Von der Einkommensarmut zur Kaufkraftarmut

Um dem Problem regionaler Preisunterschiede Rechnung zu tragen, ist es nicht nötig, den Schwellenwert für Einkommensarmut an das regionale Einkommensniveau anzupassen. Stattdessen kann man auch die nationale Einkommensarmutsschwelle entsprechend dem regionalen Preisniveau variieren. Der Schwellenwert ist dann regional differenziert, und zwar so, dass die Kaufkraft in allen Regionen dem nationalen Durchschnittswert entspricht. Für die auf diese Art preisbereinigte relative Einkommensarmut, erstmals bundesweit auf regionaler Ebene eingeführt von Röhl/Schröder (2017) [5], wird im Folgenden der Begriff relative Kaufkraftarmut, oder kurz Kaufkraftarmut, verwendet.

Das Vorgehen zur Berechnung der relativen Kaufkraftarmut soll am Beispiel Münchens erklärt werden: In München liegt das Preisniveau 23 Prozent über dem Bundesdurchschnitt. Dementsprechend werden die unbereinigten Äquivalenzeinkommen aller Münchner durch den Faktor 1,23 geteilt. Die Preise sind so standardisiert, dass sich gewichtet mit den Bevölkerungszahlen über alle regionalen Einheiten der Faktor 1 ergibt. Dennoch erhöht sich durch die Kaufkraftbereinigung der (gesamtdeutsche) Median und damit auch der Schwellenwert für Armutsgefährdung leicht. Er betrug im Jahr 2016 bei der relativen Einkommensarmut 969 Euro und bei der relativen Kaufkraftarmut 975 Euro. Daher gilt ein Münchner als relativ kaufkraftarm, wenn sein unbereinigtes Äquivalenzeinkommen weniger als 1.201 Euro (1.201 Euro/1,23 = 975 Euro) beträgt, während er erst bei einem Einkommen von weniger als 969 Euro als relativ einkommensarm klassifiziert wird. Für nähere Details zur Berechnung und den Datenquellen siehe.

Relative Einkommensarmut und Kaufkraftarmut im Vergleich

Die Berücksichtigung der regional unterschiedlichen Preise hat einen großen Einfluss auf die Armutsgefährdungslandkarte. Bei der Einkommensarmut ohne Preisbereinigung zeigt sich noch ein deutliches Ost-West-Gefälle, das sich jedoch zunehmend verwischt (Tabelle 1): In den ostdeutschen Bundesländern – einschließlich Berlins – war im Jahr 2016 mit 18,4 Prozent der Bevölkerung fast jeder Fünfte armutsgefährdet. Damit fiel die Quote um mehr als drei Prozentpunkte höher aus als in den westdeutschen Bundesländern (15 Prozent). Fast alle ostdeutschen Bundesländer haben zudem eine überdurchschnittliche Armutsgefährdungsquote. Lediglich Brandenburg liegt mit einer Quote von 15,7 Prozent genau auf deutschem Durchschnittsniveau.

Gleichwohl unterbietet das Berlin umschließende Flächenland mit dieser Quote die westdeutschen Flächenländer Niedersachsen (Quote 16,7 Prozent), Saarland (17,1 Prozent) und Nordrhein-Westfalen (17,8 Prozent) deutlich. Auch Sachsen und Thüringen schneiden leicht besser als Nordrhein-Westfalen ab. Relativ am häufigsten von Armutsgefährdung betroffen sind unter den Flächenländern Sachsen-Anhalt und Mecklenburg-Vorpommern mit Quoten von über 20 Prozent. Dagegen schneiden Baden-Württemberg und Bayern mit Armutsgefährdungsquoten von um die zwölf Prozent unter allen Ländern klar am besten ab. Mit Abstand am häufigsten von relativer Einkommensarmut betroffen sind die Bremer. Dort sind fast 23 Prozent armutsgefährdet (Tabelle 1).

Die hohe Gefährdungsquote für Bremen weist bereits auf das Problem der hohen Armutsgefährdung in Städten hin. In den – wie oben definierten – städtischen Regionen liegt der Anteil der Bevölkerung in relativer Einkommensarmut bei durchschnittlich 18,8 Prozent und damit um vier Prozentpunkte höher als in den ländlichen und teil-urbanen Beobachtungsräumen (14,8 Prozent).

Weit weniger stark als bei der Einkommensarmut ist das Ost-West-Gefälle bei der Kaufkraftarmut. Die ostdeutschen und die westdeutschen Länder sind bei dieser Betrachtung sehr eng aneinandergerückt – der Abstand beträgt nur noch einen Prozentpunkt. Brandenburg ist bei dieser Betrachtung mit einer Quote von 13,0 Prozent sogar das Land mit der niedrigsten Armutsgefährdungsquote, wenn auch nur sehr knapp vor Bayern und Baden-Württemberg mit einer Quote von jeweils 13,2 Prozent. Auch Thüringen und Sachsen liegen mit Quoten zwischen 14 und 15 Prozent noch unter dem Bundesdurchschnitt. Sachsen-Anhalt (17,6 Prozent), Mecklenburg-Vorpommern (18,4 Prozent) und Berlin (20,2 Prozent) schneiden dagegen deutlich schlechter ab. Die beiden erstgenannten gehören zusammen mit Nordrhein-Westfalen zu den Flächenländern mit der höchsten Kaufkraftarmutsquote. In Berlin ist, wie in den anderen beiden Stadtstaaten, rund jeder Fünfte kaufkraftarm.

Relative Einkommensarmut: Personen mit einem Einkommen von weniger als 60 Prozent des bundesweiten Medians des Äquivalenzeinkommens; relative Kaufkraftarmut: Personen mit einem um regionale Preisdisparitäten bereinigten Einkommen unterhalb des Schwellenwerts von 60 Prozent des Medians des bereinigten Äquivalenzeinkommen. Intraregionale Einkommensarmut: Personen mit einem Einkommen unterhalb des regionalen Schwellenwerts; regionaler Schwellenwert: 60 Prozent des Medians des Äquivalenzeinkommens des jeweiligen Bundeslandes (oder der jeweiligen Anpassungsschicht bei Stadt und Land); Kaufkraft: Median des Äquivalenzeinkommens, preisbereinigt auf deutsches Preisniveau. Quellen: Forschungsdatenzentrum 2019 (Mikrozensus 2016); Kawka 2009; eigene Berechnungen

Quellen: Forschungsdatenzentrum 2019 (Mikrozensus 2016); Kawka 2009; eigene Berechnungen

Insgesamt wird die deutsche Armutsgefährdungslandkarte durch die Berücksichtigung der Preisniveaus deutlich „fleckiger“ (Abbildung). Wegen des überdurchschnittlich hohen Preisniveaus kommen die Städte bei der relativen Kaufkraftarmut mit 21,4 Prozent auf eine um knapp drei Prozentpunkte höhere Quote als bei der relativen Einkommensarmutsquote. Die Kaufkraftarmutsquote der ländlichen Gebiete ist mit 14,3 Prozent lediglich um 0,5 Prozentpunkte niedriger als ihre Einkommensarmutsquote (Tabelle 1). Die geringe Differenz erklärt sich dadurch, dass in der hier vorgenommenen Abgrenzung die ländlichen Gebiete fast vier Fünftel der Bevölkerung stellen und damit den Gesamtdurchschnitt bei allen Indikatoren dominieren. Das Preisniveau auf dem Land ist deshalb nur 1,5 Prozent niedriger als in Deutschland insgesamt, aber fast 7 Prozent niedriger als in den städtischen Räumen. Der Stadt-Land-Unterschied bei der Kaufkraftarmut beträgt 7,1 Prozentpunkte und ist somit fast doppelt so groß wie bei der relativen Einkommensarmut (Tabelle 1). Damit wird insgesamt deutlich, wie groß der Effekt der Preisbereinigung ist: War ohne Preisbereinigung das Ost-West-Gefälle deutlich sichtbar und mit 3,4 Prozentpunkten fast ebenso stark wie das Stadt-Land-Gefälle (vier Prozentpunkte), verwischen sich die Ost-West-Unterscheide bei der Kaufkraftarmut, während das Stadt-Land-Gefälle doppelt so groß wird.

Eine hohe Kaufkraftarmutsquote ergibt sich dann, wenn die intraregionale Einkommensarmuts-quote hoch und/oder das Kaufkraftniveau einer Region niedrig ist. Daher werden zur besseren Analyse der Kaufkraftarmut diese beiden Indikatoren im Folgenden untersucht.

Intraregionale Einkommensarmut und Kaufkraftniveau

Insgesamt sind die Einkommen in Ostdeutschland innerhalb der Regionen deutlich gleicher verteilt als in Westdeutschland. Im Länderdurchschnitt liegt die Quote der intraregionalen Einkommensarmut in den ostdeutschen Bundesländern bei 13,8 Prozent und ist damit um gut zwei Prozentpunkte niedriger als in Westdeutschland (Tabelle 1). In den einzelnen ostdeutschen Flächenländern beträgt die intraregionale Einkommensarmutsquote zwischen zwölf Prozent (Thüringen) und 14 Prozent (Sachsen-Anhalt). Damit schneiden alle ostdeutschen Länder besser ab als alle westdeutschen Länder (Spanne 14,9 bis 18,2 Prozent). Für eine Metropole relativ niedrig ist die Quote auch in Berlin (hier zu Ostdeutschland gerechnet) mit 16,7 Prozent. In Baden-Württemberg und Bayern sind im Schnitt rund 15 Prozent der Bevölkerung intraregional einkommensarm – wiederum die niedrigste Quote unter allen westdeutschen Bundesländern (Tabelle 1).

Wegen der in den Städten heterogeneren Bevölkerung ist in den städtischen Regionen auch die intraregionale Einkommensarmut mit 17,6 Prozent höher als auf dem Land (14,8 Prozent). Das Gefälle ist mit 2,8 Prozentpunkten aber geringer als bei den anderen Indikatoren der Armutsgefährdung. Gemessen am regionalen Schwellenwert ist die Einkommensarmut in den ländlichen oder teil-urbanen Gebieten der neuen Bundesländer am niedrigsten. Sieht man von einzelnen Stadtbezirken ab, liegt die Quote der intraregionalen Einkommensarmut in der Region, die sich aus den Landkreisen Sächsische Schweiz-Osterzgebirge und Meißen bildet, mit 9,8 Prozent am niedrigsten.

Auch das Kaufkraftniveau (Median der individuellen Kaufkraft) ist in den Großstädten niedriger als in den ländlichen und teil-urbanen Gebieten. Beim nominalen Einkommen liegen Stadt und Land zwar noch fast gleich auf (Tabelle 1). Aufgrund der höheren Preise liegt das Kaufkraftniveau in den Städten aber um mehr als sieben Prozent unter dem ländlichen Niveau. Fast alle Großstädte kommen daher auf ein unterdurchschnittliches Kaufkraftniveau. Einzig die Region mit den drei teils recht kleinen kreisfreien Städten Erlangen, Fürth und Schwabach liegt über den Durchschnitt. Düsseldorf, Stuttgart und München verfehlen diesen nur sehr knapp.

Auf Länderebene zeigt sich, dass die ostdeutschen Länder beim Median der Kaufkraft noch um gut sechs Prozent hinter dem Westen zurückliegen. Dennoch sind die ostdeutschen Bundesländer überwiegend am Ende des Länderrankings platziert. Allein Brandenburg (Median der Kaufkraft 1.632 Euro) erreicht einen überdurchschnittlichen Wert und lässt damit die westdeutschen Flächenländer Nordrhein-Westfalen und Hessen hinter sich. Bayern, Rheinland-Pfalz und Baden-Württemberg schneiden bei diesem Indikator annähernd gleichauf am besten ab. Die Kaufkraft ist dort mit rund 1.700 Euro um knapp ein Sechstel höher als in Mecklenburg-Vorpommern, dem Land mit der in Deutschland niedrigsten Kaufkraft (Tabelle 1).

Zusammenfassend zeigt sich, dass das Ost-West-Gefälle bei der Kaufkraftarmut mit knapp einem Prozentpunkt inzwischen relativ gering ist und mit Brandenburg, Sachsen und Thüringen immerhin drei ostdeutsche Bundesländer überdurchschnittlich gut abschneiden. Neuere Ergebnisse aus dem Mikrozensus 2018, dessen Einzeldaten der Wissenschaft noch nicht zur Verfügung stehen, zeigen dass sich das Ost-West-Gefälle bei der Einkommensarmut von 3,4 Prozentpunkten im Jahr 2016 auf 2,5 Prozentpunkte weiter verringert hat [6]. Da sich gleichzeitig die Lebenshaltungskosten zwischen Ost und West nicht weiter angenähert haben, ist davon auszugehen, dass sich auch die verbleibende Lücke bei der Kaufkraftarmut noch weiter geschlossen hat und es nunmehr bei der Quote keine nennenswerten Unterschiede zwischen Ost und West gibt. Das im Osten immer noch merklich niedrigere nominale Einkommen relativiert sich durch das niedrigere Preisniveau und wird hinsichtlich der preisbereinigten Armutsgefährdung durch die ausgeglichenere Einkommensverteilung fast kompensiert. Dagegen ergibt sich die starke Stadt-Land-Differenz bei der Kaufkraftarmut durch die Kumulation mehrerer Faktoren: Schon das Einkommen (Median) ist in der Stadt – wenn auch nur geringfügig – niedriger als auf dem Land. Die in städtischen Beobachtungsräumen merklich höheren Preise führen zu einem Kaufkraftrückstand von annähernd sieben Prozent gegenüber den ländlichen Gebieten, woraus zusammen mit der höheren intraregionalen Einkommensarmut eine Differenz von gut sieben Prozentpunkten bei der Kaufkraftarmut gegenüber dem Land erwächst.

In der Rangliste der 15 Anpassungsschichten mit der höchsten Kaufkraftarmut finden sich daher nur Städte (Tabelle 2). Diese unterscheiden sich jedoch deutlich. So ist in der Region mit der höchsten Kaufkraftarmutsquote, Bremerhaven, und in Gelsenkirchen die mittlere Kaufkraft sehr niedrig und liegt bis zu 20 Prozent unter dem Durchschnitt, obwohl das Preisniveau niedrig ist. Dagegen ist in beiden Städten die intraregionale Einkommensarmutsquote mit rund 14 Prozent eher niedrig. In Düsseldorf und Bonn verhält es sich umgekehrt: Trotz des hohen Preisniveaus liegt das Kaufkraftniveau für eine städtische Region auf hohem Niveau. Dagegen sind die Einkommensunterschiede innerhalb der jeweiligen Stadt hoch. Gemessen an der lokalen Einkommensschwelle ist dort mehr als jeder Fünfte armutsgefährdet – der höchste Anteil unter allen Anpassungsschichten. So sind unter den fünfzehn Regionen mit der höchsten relativen Kaufkraftarmut zum einen alle sechs städtischen Ruhrgebietsregionen und das strukturschwache Bremerhaven vertreten, aber auch wirtschaftsstarke Großstädte wie Köln, Düsseldorf oder Frankfurt. Damit soll indes nicht gesagt werden, dass auch ländliche Regionen hohe Kaufkraftarmutsquoten und Strukturprobleme aufweisen. Hier sind beispielsweise die Regionen um den Altmarkkreis in Sachsen-Anhalt sowie Teile Mecklenburg-Vorpommerns und Süd-Niedersachsens mit Quoten zwischen 21 und 22 Prozent zu nennen.

Literatur

[1] Eichhorn, Lothar, 2013, Regionalisierung von Armutsmessung,  [15.3.2019]
Kawka, Rupert, 2009, Regionaler Preisindex, BBSR-Berichte, Band 30, Bonn
Kholodilin, Konstantin / Mense, Andreas / Michelsen, Claus, 2016, Die Mietpreisbremse wirkt bisher nicht, in: DIW-Wochenbericht, 83. Jg., Nr. 22, S. 491–499
[2] Rat der Europäischen Gemeinschaften, 1985, Beschluss des Rates vom 19. Dezember 1984 über gezielte Maßnahmen zur Bekämpfung der Armut auf Gemeinschaftsebene, in: Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften, Nr. L 2, S. 24 – 25
[3] Schröder, Christoph, 2005, Weniger Armut durch mehr Wachstum? Der irische Weg zur Bekämpfung der Armut, IW-Analysen, Nr. 13, Köln
[4] Sen, Amartya, 1984, Resources, Values and Development, Oxford
[5] Röhl, Klaus-Heiner / Schröder, Christoph, 2017, Regionale Armut in Deutschland: Risikogruppen erkennen, Politik neu ausrichten, IW-Analysen Nr. 113, Köln
[6] Statistisches Bundesamt, 2019, Armutsgefährdung 2018 in Bayern am geringsten, in Bremen am höchsten, Pressemitteilung Nr. 282 vom 25. Juli 2019, [13.8.2019]

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  • Autor

    Christoph Schröder

    ist Senior Researcher beim Institut der deutschen Wirtschaft.

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