Prof. Dr. Manuel Frondel
Der Autoverkehr ist in vielen Städten zu einer hohen Belastung geworden. Neben Lärm, durch parkende Autos überfüllte Innenstädte und durch Staus verstopfte Straßen sorgen Feinstaub- und Stickoxidemissionen für massive negative externe Effekte.
Mit diesem Begriff beschreiben die Wirtschaftswissenschaften negative Auswirkungen auf Unbeteiligte, ohne dass der Verursacher dafür entsprechende Kosten tragen muss. Um die volkswirtschaftlichen Kosten der Autonutzung verursachergerecht zuzuordnen, wäre eine nutzungsabhängige Finanzierung der Verkehrsinfrastruktur sinnvoll.
So wäre eine entfernungs- und schadstoffabhängige Straßennutzungsgebühr, die zeitlich fein gestaffelt alle negativen externen Effekte wie Stau, Lärm und Luftschadstoffe berücksichtigt, das aus ökonomischer Sicht dazu am Besten geeignete Instrument. Darüber hinaus ist eine adäquate Bepreisung öffentlicher Parkplätze die aus ökonomischer Sicht beste Möglichkeit, um die Überlastung von Parkflächen zu reduzieren. Und eine Städte-Maut, das heißt eine Gebühr für eine Fahrt mit dem Auto in eine Stadt, würde dazu beitragen, dass der öffentliche Raum und die öffentliche Infrastruktur in Städten effizienter genutzt würden.
Aufgrund der Zunahme der Zahl der Autos in Deutschland, welche allein zwischen 2007 und 2018 um über 14 Prozent anstieg, von 41,2 auf 47,1 Millionen Pkw (KBA 2019), nehmen die durch den Autoverkehr verursachten Probleme auch in Städten weiter zu. Mit der Einführung einer Städte-Maut können diese Probleme, insbesondere die verkehrsbedingten lokalen Schadstoffemissionen, in effizienter Weise bekämpft werden (Achtnicht, Kesternich, Sturm 2018). Will ein Autofahrer innerstädtische Straßen benutzen, ist bei jedem Mal die Maut zu entrichten.
Der jeweilige Mautbetrag sollte dabei idealerweise streng nach dem Schadstoffausstoß des Pkws gestaffelt sein. Die negativen Auswirkungen des Autofahrens, unter denen die Stadtbewohner besonders zu leiden haben und deren Kosten bislang die Gesellschaft zu tragen hat, würden damit, so zeigt die vorhandene empirische Evidenz, verringert.
Effekte einer Städte-Maut
In Städten wie Oslo, Trondheim, Bergen, Stockholm, Göteborg, Mailand, Palermo, Bologna, London oder Singapur wird teils seit Jahrzehnten auf eine Städte-Maut gesetzt. In Stockholm etwa, wo − zunächst für eine Probezeit von 7 Monaten − seit dem Jahr 2006 je Einfahrt in die Innenstadt eine uhrzeitabhängige Maut erhoben wird, ging der Autoverkehr in den Jahren 2006-2011 um 18 bis 21 Prozent gegenüber dem Jahr 2005 zurück (Börjesson et al. 2012).
Die Maut wird in Stockholm von Montag bis Freitag in der Zeit von 6:30 Uhr bis 18:29 Uhr erhoben, in den Stoßzeiten von 7:30 Uhr bis 8:30 Uhr und 16:00 Uhr bis 17:30 Uhr sind 35 Kronen (ca. 3,3 Euro) zu zahlen, in den übrigen Stunden ist die Maut günstiger, der geringste Mautbetrag liegt bei 15 Kronen (ca. 1,4 Euro). Die Maut wird in beiden Richtungen fällig, das heißt eine Fahrt in die Stadt und zurück kostet zu Stoßzeiten 70 Kronen (ca. 6,6 Euro); maximal sind jedoch nur 105 Kronen beziehungsweise rund 9,9 Euro am Tag fällig. Die kumulierten Mautgebühren sind im Nachhinein zu bezahlen und werden dem Fahrzeughalter am Ende des Folgemonats in Rechnung gestellt. Zur Registrierung wird das Fahrzeugkennzeichen beim Passieren einer Kontrollstation im Innenstadtbereich fotografiert und der Fahrzeughalter ermittelt.
Die probeweise Einführung der Innenstadtmaut in Stockholm ab Januar 2006 ermöglichte der Wissenschaft nahezu ideale Bedingungen zur Evaluierung der Auswirkungen der Maut. Während der siebenmonatigen Testphase wurden von der Stadt Stockholm kontinuierlich die Verkehrsstärke, die Luftqualitätswerte, die Reisezeit, die Einflüsse auf den Parkplatzsuchverkehr sowie den Radverkehr gemessen. Es ließ sich dadurch eindeutig feststellen, dass die verkehrslenkende Wirkung mit der Maut zusammenhing (siehe Beser Hugosson, Sjöberg, Byström 2006, Abschlussbericht der Stadt Stockholm). Ein Indiz dafür ist, dass nach Ende der Testphase die Verkehrsmenge wieder auf den ursprünglichen Wert anstieg.
In einem Diagramm aus dem Evaluationsbericht der Stadt Stockholm sind die Veränderungen der Verkehrsmengen gut zu erkennen (Abbildung 2). Die Reduzierung des Verkehrsaufkommens ist je nach Uhrzeit verschieden und lag in der Mautzeit im Durchschnitt bei 22 Prozent (Beser Hugosson, Sjöberg, Byström 2006:6). Die morgendliche Spitze wurde um 16 Prozent reduziert, die abendliche Spitze um 24 Prozent. Über die gesamten 24 Stunden eines Tages war das Verkehrsaufkommen im April 2006 um 19 Prozent geringer als vor Einführung der Maut im April 2005. Dies entspricht einem Rückgang von rund 100 000 Fahrten pro Tag.
Außerhalb der Mautzeiten blieb das Verkehrsaufkommen weitgehend unverändert. Dies zeigt, dass Fahrten nicht in die mautfreien Zeiten verlagert wurden. Dass viele Autofahrer auf die finanziellen Anreize, die durch die Maut gesetzt werden, reagieren, sieht man besonders gut am Ende der Mautzeit um 18:29 Uhr. Danach steigt das Verkehrsaufkommen sprunghaft an. Offenbar warten Autofahrer bis 18:30 Uhr, bis sie die Stadt verlassen und arbeiten bis dahin oder nutzen die Zeit anderweitig, etwa zum Einkaufen.
Der unterschiedliche Rückgang des Verkehrsaufkommens in Stockholm zu verschiedenen Tageszeiten zeigt, dass man mit einer auslastungsabhängigen Maut Verkehrsströme in gewissem Maße steuern kann. Mit technisch bereits heute verfügbaren automatischen Bezahlsystemen wäre es möglich, einerseits Erfassungsaufwand und -kosten deutlich zu reduzieren, sodass die Nettoeinnahmen für die Städte höher ausfielen als mit den bestehenden Pkw-Kennzeichenerfassungssystemen. Andererseits würden es technisch versierte Systeme sogar erlauben, eine vom jeweiligen Fahrzeugtyp abhängige individuelle Maut zu erheben und so eine weitaus stärkere Differenzierung als bislang vorzunehmen, etwa nach Schadstoffklassen.
Ein nach Uhrzeiten gestaffeltes Mautsystem wie in Stockholm gibt es seit dem Jahr 2013 auch in Göteborg. Die Maut wird von Montag bis Freitag in der Zeit von 6:00 Uhr – 18:29 Uhr erhoben; mautfrei sind, ebenso wie in Stockholm, die Wochenenden, Feiertage, der Tag vor einem Feiertag sowie der Monat Juli. Zu den Hauptverkehrszeiten am Morgen und am Nachmittag wird ein höherer Betrag von 22 Kronen (ca. 2,1 Euro) erhoben. Der jeweils zu zahlende Betrag ist an den Mautstationen abgebildet. Der Höchstbetrag bemi mehrmaligem Passieren von Mautstationen liegt bei 60 Kronen (ca. 5,7 Euro) pro Tag. 8 Monate nach Einführung der Maut pendelte sich die Reduktion des Pkw-Verkehrsaufkommens während der Mautzeiten bei 12 Prozent ein, wobei der Rückgang während der Stoßzeiten am Morgen leicht höher ausfiel (Börjesson, Kristoffersson 2015). Außerhalb der Mautzeiten blieb das Verkehrsaufkommen hingegen weitgehend unverändert.
Vor der Einführung einer Maut gab es in vielen Städten große Vorbehalte der Bürger. Wie die zum Teil massiven Anstiege in der Zufriedenheit mit dem Verkehr für die norwegischen Städte Bergen, Oslo und Trondheim zeigen, scheinen diese Vorbehalte jedoch schnell entkräftet werden zu können, wenn der Nutzen der Maut erkannt wird.
In London wird seit Februar 2003 von Montag bis Freitag in den Zeiten von 7:00 Uhr bis 18:00 Uhr eine Maut erhoben. Anfänglich betrug sie 5 Pfund pro Tag, aktuell sind es 11,5 Pfund (Tfl 2019) bzw. rund 13 Euro. Wie in Göteborg und Stockholm werden die Kennzeichen der Autos an den Einfahrtstraßen registriert. Regelmäßige Nutzer bezahlen per Kontoabbuchung oder durch verbilligte Vorauszahlung mit Mengenrabatt. Bei Zahlungsverzug werden empfindliche Strafen in Höhe von 160 Pfund fällig. Diese Strafe reduziert sich auf die Hälfte, wenn man innerhalb einer bestimmten Frist bezahlt. Die Einnahmen aus der Londoner „Congestion Charge“ mussten in den 10 Jahren nach ihrer Einführung von Gesetzes wegen in Verbesserungen der Nahverkehrsinfrastruktur investiert werden. Der Verkehrsgesellschaft Transport for London (Tfl) blieb nach Abzug der Betriebskosten regelmäßig ein dreistelliger Millionenbetrag übrig.
Bis Mitte 2005 sank die Zahl der Pkw-Fahrten um rund ein Drittel (Leape 2006). Im Gegenzug nahm die Zahl der Busfahrgäste um rund 38 Prozent zu, wobei die eine Hälfte dieses Anstieges auf die Maut und die andere Hälfte auf eine Verbesserung der Busverkehrsdienstleistungen zurückgeführt wird. Allerdings hat der Pkw-Verkehr in den vergangenen Jahren wieder sein Vor-Maut-Niveau erreicht und es ist die Frage, ob dies ein spezielles Phänomen für London darstellt oder ob damit auch in anderen Städten zu rechnen sein wird.
Aus einem anderen Motiv als in London wurde im Jahr 2008 eine Maut in Mailand eingeführt. Zwar lag dort auch ein Stauproblem vor, jedoch waren die Umweltprobleme ein größeres Übel, vor allem die hohe Luftverschmutzung. Daher wurde eine nach Abgasklassen gestaffelte Maut für die Zeit von 7:30 Uhr bis 19:30 Uhr eingeführt. Je schlechter die Abgaswerte, desto höher die Gebühr. Diese ist gestaffelt in 5 Klassen: von vollkommen freigestellten Fahrzeugen wie Biogas, Hybrid-, Elektro-Autos oder einigen Benzinern bis zu 10 Euro für einige Dieselfahrzeuge.
Die Einführung des sogenannten Ecopass geschah vor dem Hintergrund, dass der größte Ballungsraum Italiens, in dem rund 8 Mio. Menschen wohnen, mit 0,4 Autos pro Einwohner und 1,17 Autos pro Familie die höchste Autodichte weltweit aufweist. 9 Monate nach Einführung der Maut befand sich die Zahl der Fahrzeuge, die täglich in die Mautzone fuhren, 14,2 Prozent unter dem Niveau vor der Einführung (Rotaris et al. 2010). Die lokalen Schadstoffemissionen sanken beträchtlich: bei Stickoxiden um 17 Prozent und bei Feinstaub um 18 Prozent. Die Kohlendioxidemissionen verringerten sich um 14 Prozent.
Städte-Maut ist Fahrverboten überlegen
Die Erfahrungen aus Stockholm, Göteborg, Oslo und anderen Städten zeigen, dass mit einer Städte-Maut das Pkw-Aufkommen deutlich sinkt. Damit verringern sich sowohl die Emissionen als auch die Häufigkeit von Staus. Diese Wirkungen entfaltet eine Städte-Maut dadurch, dass die Kosten für eine Autofahrt in die Stadt im Vergleich zu den Alternativen steigen. Dies erhöht die Attraktivität der Nutzung anderer Verkehrsmittel und führt zu einem Umstieg auf Verkehrsmittel, mit denen weniger negative externe Effekte verbunden sind, etwa den öffentlichen Nahverkehr (ÖPNV) oder das Fahrrad. Eine Städte-Maut regt zudem zu einer effizienteren Nutzung von Pkws an, etwa durch die Bildung von Fahrgemeinschaften.
Eine Städte-Maut würde den Städten und Kommunen zusätzliche Einnahmen bescheren, die zweckgebunden in den Ausbau des ÖPNV und der Rad- und Fußwege sowie die Finanzierung von Sozialtickets fließen könnten. Den Menschen würden somit mehr, bessere und günstigere Optionen für ihre tägliche Mobilität geboten. Natürlich muss die Mobilität für alle gewährleistet bleiben. Niemand darf ausgeschlossen werden, weil er es sich nicht leisten kann, in die Stadt zu fahren. Wie bei allen Maßnahmen ist deswegen die Dosis entscheidend.
Würde sich die Kommunalpolitik bei der Höhe der Städte-Maut an jenen Beträgen orientieren, die andernorts in Europa erhoben werden, dann würde es sich für jeden Autofahrer um wenige Euro zusätzlich pro Tag handeln. Dies liegt in der Größenordnung der Parkgebühren, die man üblicherweise in städtischen Parkhäusern zu entrichten hat. Eine Städte-Maut ist anderen Regulierungsinstrumenten, vor allem Fahrverboten, deutlich überlegen, nicht zuletzt weil Menschen damit Wahlfreiheit genießen und selbst entscheiden können, ob ihnen die Fahrt ins Stadtzentrum mit dem eigenen Pkw so viel wert ist, wie sie an Betriebskosten, vor allem für Sprit sowie an Park- und Mautgebühren, zu zahlen haben.
Die in Deutschland diskutierten oder bereits erlassenen Fahrverbote lassen vielen Menschen hingegen nicht diese Wahlfreiheit. Vielmehr haben sie den Nachteil, dass sie bestimmte Fahrzeuge vom Verkehr ausschließen, ohne dabei die sozialen Folgen zu berücksichtigen oder Alternativen anzubieten. In der Tendenz würde eine Städte-Maut insbesondere Haushalten mit niedrigeren Einkommen, die allein über einen älteren Diesel-Pkw verfügen, einen größeren Handlungsspielraum erlauben als Fahrverbote.
Fazit
Die Einführung von Mautsystemen wurde in vielen Städten von großen Vorbehalten der Bürger begleitet. Eine hohe Akzeptanz einer Städte-Maut kann in deutschen Städten vor diesem Hintergrund voraussichtlich nur dann erreicht werden, wenn es gelingt zu vermitteln, dass eine Städte-Maut sowohl eine Antwort auf drohende Fahrverbote liefert als auch Wege aus dem Verkehrskollaps in den Städten aufzeigt. Einerseits werden damit finanzielle Mittel eingenommen, die Investitionen in den öffentlichen Verkehr und die Verkehrsinfrastruktur ermöglichen. Andererseits wird den Menschen ein Anreiz gegeben, diese auch verstärkt zu nutzen, indem die Autonutzung unattraktiver gemacht wird. Wie das Beispiel London zeigt, müssen diese finanziellen Mittel jedoch intelligent und nachhaltig eingesetzt werden, um den Erfolg und die Akzeptanz einer Maut langfristig zu gewährleisten.
Kurzfristig wäre es sinnvoll, Modellgebiete auszuweisen, in denen „regulative Experimente“ mit Mautmodellen umgesetzt werden können, an deren Ausgestaltung die Bürger umfänglich und von Anfang an beteiligt sind. Gleichzeitig müssen Kommunen die für ambitionierte Modellversuche nötige Unterstützung und nicht zuletzt die notwendige Rechtssicherheit erhalten. Mit einer Erprobung in einzelnen Modellgebieten, etwa im Rahmen der Real-Labor-Initiative des Bundeswirtschaftsministeriums, würde sich die Politik auf den Pfad einer modernen Verkehrspolitik begeben und könnte zugleich sozial ungerechte und ökologisch wenig zielführende Fahrverbote umgehen.
Literatur
Achtnicht, M., Kesternich, M., Sturm, B. (2018) Die „Diesel-Debatte“: Ökonomische Handlungsempfehlungen an die Politik. ZEW policy brief, No. 3/2018.
Beser Hugosson, M., Sjöberg, A., Byström, Camilla (2006) Facts and Results from the Stockholm Trial – Final version – December 2006, Congestion Charge Secretariat, City of Stockholm http://www.stockholmsforsoket.se/upload/Sammanfattningar/English/Final%20Report_The%20Stockholm%20Trial.pdf
Börjesson, M., Eliasson, J., Hugosson, M. B., Brundell-Freij, K. (2012) The Stockholm congestion charges—5 years on. Effects, acceptability and lessons learnt. Transport Policy 20, 1-12.
Börjesson, M., Kristoffersson, I. (2015) The Gothenburg congestion charge. Effects, design and politics. Transportation Research Part A 75:134-146.
Gehlert, T. (2009): Straßenbenutzungsgebühren in Städten: Akzeptanz und Mobilitätsverhalten, Verkehrspsychologie, VS Research, 1.Aufl., Wiesbaden
KBA (2019) Jahresbilanz des Fahrzeugbestandes am 1. Januar 2019. Kraftfahrzeugbundesamt. https://www.kba.de/DE/Statistik/Fahrzeuge/Bestand/bestand_node.html
Leape, J. (2006) The London Congestion Charge. Journal of Economic Perspectives 20 (4), 157-176.
Rotaris, L., Danielis, R., Marcucci, E., Massiani, J. (2010) The urban road pricing scheme to curb pollution in Milan, Italy: Description, impacts and preliminary cost–benefit analysis assessment. Transportation Research Part A 44: 359-375.
TfL (2019) Transport for London http://www.tfl.gov.uk/roadusers/congestioncharging/6723.aspx
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