21 Ordnungspolitik

Netzneutralität: Die Perspektive eines Wettbewerbsökonomen

Die Deutsche Telekom will das unbegrenzte Surfen einschränken und nur noch Volumentarife anbieten. Das offene, freie Internet ist in Gefahr sagen Kritiker. Besteht Regulierungsbedarf?

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Die Telekom hat angekündigt, die DSL-Flatrate aus dem Angebot zu nehmen und will nur noch Volumentarife anbieten, wie man sie heute schon vom mobilen Internet her kennt. Darüber hinaus sollen eigene Dienste, wie T-Entertain oder Internettelefonie, priorisiert werden, indem diese Angebote nicht vom Inklusiv-Datenvolumen zehren. Vor allem die Priorisierung von eigenen Inhalten sorgt für großen Unmut. Viele fürchten, durch eine Abkehr von der Netzneutralität würde die Freiheit des Internets beschnitten und Inhalte kontrolliert werden. Netzneutralität bedeutet, dass es keine Wertung bei der Datenübertragung gibt und alle Datenpakete gleich behandelt werden.

Zunächst einmal ist grundsätzlich festzustellen, dass eine preisliche Differenzierung nach Nutzungsverhalten durchaus sinnvoll ist. Die Internet-Backbones sind nicht kostenlos einfach da, sondern müssen bezahlt werden. Dass nun die „heavy user“, die viel nutzen, mehr zahlen sollen als „light user“ ist absolut vernünftig. Das ist auf fast allen anderen Märkten auch so.

Kritisch ist eher, dass die Telekom ihre eigenen Dienste bevorzugt behandelt. Ungewöhnlich ist aber auch das auf den meisten Märkten nicht. Ein Problem wird es nur dann, (a) wenn diese Bevorzugung verschleiert wird und für die Verbraucher nicht erkennbar ist (ist sie aber hier) und/oder (b) wenn die Verbraucher ihren Anbieter nicht wechseln können, z. B. weil es ein Monopol gibt oder lange Kündigungsfristen. Bei einer vorher nicht vereinbarten Drosselung des Dienstes gibt es jedoch immer Sonderkündigungsrechte.

Wenn die Telekom in ihren neuen Tarifen eine Chance sieht, Gewinn und Umsatz zu steigern, ist auch die Beschränkung von Datenvolumen und Priorisierung von bestimmten Diensten grundsätzlich nicht verboten. Wem das missfällt, der kann ziemlich problemlos den Anbieter wechseln und sollte das auch tun. Der Breitbandwettbewerb hat sich auch Dank der Kabelanbieter in den letzten Jahren deutlich intensiviert. Wer nicht wechselt, wenn ihm sein Anbieter missfällt, ist selbst schuld.

Die Idee, dass der Staat alle Anbieter zu einem möglichst gleichförmigen Angebot mit möglichst gleichen Tarifen zwingen soll, ist furchterregend. Ebenso ist es die Haltung, dass es einem selbst zu mühselig ist, den Anbieter zu wechseln, und daher der Staat den Anbieter zwingen soll, das zu produzieren, was ich gern hätte, ohne dass ich dafür auch nur mit dem Zeh wackeln muss. Der Wettbewerb lebt davon, dass Kunden ihren Anbieter wechseln, wenn er ihnen nicht gefällt. Nur das diszipliniert die Anbieter letzten Endes.

Für die Kunden ergeben sich durch differenzierte Angebote neue Möglichkeiten einen nach den individuellen Bedürfnissen zugeschnittenen Tarif zu finden. Der eine Kunde möchte vielleicht einen Tarif, in dem Videotelefonie prioritär behandelt wird, damit der flüssig telefonieren kann, ein anderer möchte lieber Emails ohne Verzögerungen versenden können. Was spricht dagegen dies zuzulassen? Durch eine gesetzlich festgeschriebene Netzneutralität würden Produkt- und Tarifinnovationen verhindert. Ökonomisch betrachtet, ist die Abkehr vom Prinzip einer strikten Netzneutralität also durchaus effizient.

Aufgabe des Staates ist es nicht, für ein möglichst homogenes Durchschnittsangebot für alle zu sorgen, sondern die Vermachtung von Märkten zu verhindern (dafür sorgen Kartellamt und Bundesnetzagentur, wenn man sie lässt), die Märkte für neue Anbieter offen zu halten und so den Verbrauchern eine effektive Auswahl zu ermöglichen – das nennt man übrigens Liberalisierung. So ergibt sich auch ein vielfältiges Angebot, aus dem Verbraucher das aussuchen können, was ihnen am besten gefällt. Dass das Angebot „alles für umsonst“ dann nicht dabei sein wird, mag manchem furchtbar ungerecht erscheinen, aber das ist leider unvermeidlich, solange die Infrastruktur und ihre Instandhaltung und Erweiterung nicht kostenlos vom Himmel fallen.


Nachtrag: Lesen Sie dazu ein Interview mit Prof. Haucap auf Zeit-Online.

  • Autor

    Prof. Dr. Justus Haucap

    Direktor des Duesseldorf Institute for Competition Economics (DICE) und früherer Vorsitzender der Monopolkommission.

  • Pingback: Netzneutralität vs Innovation()

  • Pingback: Netzneutralität: Sozialdemokratisierung des Egoismus |()

  • Frank Bergmann

    Aufgrund der Marktstellung der Telekom im Bereich Reseller ist es fraglich, ob der Endkunde tatsächlich so problemlos einen anderen Anbieter findet, der ohne Volumentarife arbeitet.

  • Sehr geehrter Herr Haucap,

    als Mitglied der Monopolkommission und als Wettbewerbsökonom hätte ich ein wenig mehr Sachverstand, oder sollte ich sagen überhaupt Sachverstand, erwartet.

    Schauen wir uns Ihre Argumentation Schritt für Schritt an:

    “Zunächst einmal ist grundsätzlich festzustellen, dass eine preisliche Differenzierung nach Nutzungsverhalten durchaus sinnvoll ist.”

    Für diese Affirmation bringen Sie weder ein positives Argument, noch einen Beweis, als ob dies eine in Stein gemeisselte Tautologie wäre.

  • foo

    Wäre der staatliche finanzierte Teil des Leitungsnetzes noch in staatlicher Hand, z.B. durch Bundesnetzagentur verwaltet und FRAND vermietet, dann könnte ich Ihrer Argumentation durchaus folgen.

    Da aber die DTAG im Besitz eines Monopolgutes ist und dessen Nutzung für die Mitbewerber stark erschwert, ist die Ausgangslage eben nicht fair.
    Für die DTAG ist die Infrastruktur eben doch “kostenlos vom Himmel gefallen”, und zwar mit ganz erheblichen Werten.

    Davon abgesehen ist Netzneutralität eben nicht mit Preisfestlegung zu verwechseln, sondern es geht um Gleichbehandlung der Inhalte. Wer Analogien mag: Postpakete werden zwar unterschiedlich nach Volumen und Gewicht bepreist – aber was verschickt wird und an wen, geht den Dienstleister nichts an.

    Wenn ein Monopolinhaber von Infrastruktur versucht, in Bereichen für welche die Nutzung dieser Infrastruktur unabdingbar ist, Wettbewerber aus dem Markt zu drängen, ist die Motivation zwar verständlich – aber nicht akzeptabel.

  • In den Städten mag es “problemlos” möglich sein, den Anbieter zu wechseln. Im ländlichen Raum können die Kunden dagegen schon froh sein, wenn es überhaupt einen Anbieter gibt, der einigermaßen schnelles Internet anbietet. Ein Wechsel ist hier schlicht unmöglich. Insofern hinkt ihre Argumentation gewaltig.

  • Der Beitrag ist in seiner Argumentation auf den ersten Blick schlüssig.

    Übersehen wird beim Argument der Preisdifferenzierung m. E., dass auch heute schon derjenige mehr zahlt, der datenintensive Dienste nutzt. Diese Nutzergruppe muss nämlich ein Paket mit einem höheren Mobil-Datenvolumen wählen oder im Festnetz eines mit einer besonders hohen Breitbandgeschwindigkeit.

    Effizienz wächst am schnellsten dort, wo Kundennutzen im Vordergrund steht – für gesellschaftlichen Nutzen gilt das ebenso.

    Welcher Ökonom würde es als Liberalisierung bezeichnen, dort für alle Beteiligten Schranken zu errichten, wo heute keine sind?

    Als Mittel zur binnenwirtschaftlichen Förderung und positiven gesamtwirtschaftlichen Entwicklung ist die Einführung neuer Zölle eben auch nur auf den ersten Blick schlüssig.

  • Erde an Dr. Haucap: Die Telekom hat ein Infrastrukturmonopol! Hallo? McFly, jemand zuhause?

  • Noch ein Nachtrag: Bandbreite und Datenrate sind zwei verschiedene Dinge: http://myweb3.hs-harz.de/mkreyssig/af/pdf/BandbreiteDatenrate.pdf

    Damit es auch hier nochmal ganz klar und deutlich gesagt wurde:

    Wenn es der Telekom wirklich um eine bessere Resourcenverteilung (ergo Datenrate) ginge, dann würde sie mehr Menschen eine geringere Datenrate (= maximaler Datendurchsatz) zubilligen und nicht damit werben, dass schnellste Netz zu haben.

    Weiterhin ergibt sich ein Paradoxon:

    Der Nutzer kann nicht auswählen, wann denn sein “schnelles” Datenvolumen aktiviert ist. Statt dessen wird es generell und für alle am Anfang des Abrechnungszeitraumes freigeschaltet (siehe analog im Mobilfunk). Wenn also eine Netzüberlastung tatsächlich der Grund für die EInführung der Datacaps wäre, dann würde das Netz der DTAG am Anfang des Monats vollkommen kollabieren und erst im Schnitt ab Tag 3-7 des neuen Abrechungszeitraumes benutzbar werden, was dem Nutzer aber nichts bringt, denn an dieser Stelle ist das “Inklusivvolumen” der “Volumenflat” ja aufgebraucht und statt ICE fährt man jetzt Regionalbummelbahn.

    Zweiter Denkfehler: Als Traffic wird laut Telekom sowohl eingehender als ausgehender Verkehr angerechnet. Wie geht man den mit UDP-Paketen um, die unangefordert empfangen werden? Sobald die IP-Adresse bekannt ist kann ein beliebiger anderer Teilnehmer diesen mit UDP-Traffic bombardieren und somit willentlich den Traffic eines Dritten hochjagen. Das wäre eine neue Form des digitalen Vandalismus. Kann das gewollt sein?

    Herr Haucap, dass was die Telekom da treibt hat weder Hand noch Fuss und ist vor allem nicht durchdacht worden. Es ist schädlich für den Wirtschaftsstandort Deutschland, schädlich für die Innovation und stellt praktisch einen Internet-Zoll dar. Durch die Ausnahme bestimmter Dienste von diesem Zoll führt die Telekom einen Internet-Merkantilismus ein.

    Wenn die Sie oder die Monolpolkommission nicht die Qualifikation besitzen um die sich ergebenden Probleme zu erkennen, dann sind Sie doch hoffentlich in der Lage entsprechende externe Berater anzurufen und sich den Sachverstand so einzuholen. Wenn sie, wie hier offensichtlich geworden ist, dem Thema fachlich nicht gewachsen sind, dann sollten Sie sich einer solchen Aussage im Zusammenhang mit Ihrer Stellung verkneifen. So wie es jetzt aussieht, sind sie als Mitglied der Monopolkommission untragbar.

  • Markus Siepmann

    Die Argumentation scheint mir an mehreren Stellen zu kurz gesprungen.

    Die Telekom ist ein Unternehmen, das mit dem Geschäftsmodell Infrastruktur auf Grund fallender Preise und Anstieg der Nutzung an Grenzen stößt. Neue Konfigurationen der Wertschöpfung sich auszudenken ist daher völlig legitim. Diese hier geht jedoch mit Content (Spotify, Entertain etc.) und Diensten (Managed Services) einher, die über die eigene Infrastruktur bevorzugt behandelt werden, und verschlechtert damit die Marktbedingungen der Wettbewerber.

    Dass diese Bevorzugung für die Kunden transparent ist, scheint mir eine sehr optimistische Annahme. Und ein Wechsel zu einem anderen Anbieter kann unter Umständen auf Grund von Verträgen oder mangels Alternativen nur spät und manchmal gar nicht vorgenommen werden.

    Damit sind gleich 3 Ihrer Prämissen obsolet. Beim eigentlichen Kern des Problems sind wir damit aber noch nicht.

    Die Telekom ist ein Unternehmen, das profitabel arbeiten, Schulden abbauen, die Eigner zufriedenstellen und den Wettbewerb mit Infrastruktur versorgen soll (Regulierung), und sie hat damit ein strukturelles Problem. Sie ist nämlich auf Grund des Übergangs von einem staatlichen zu einem privatwirtschaftlichen Unternehmen im Besitz einer Infrastruktur, die sie zugleich teilen und ausbauen soll. Sie erfüllt damit als privatwirtschaftliches Unternehmen Aufgaben, die eigentlich Aufgaben politischen Gestaltungshandelns sind.

    Das Dilemma kann man an einer einfachen Statistik veranschaulichen: Die Investitionsbeiträge, die in Deutschland für den Netzausbau aufgebracht werden, sind die niedrigsten in ganz Europa, und zwar mit Abstand. Das wird sich auch vor dem Hintergrund der beschriebenen Konstellation nicht ändern.

    Die politisch Verantwortlichen weigern sich standhaft, ihre Wahlversprechen einzulösen. Damit bleiben ganze Regionen als Wirtschaftsstandorte unattraktiv, und Innovationen werden nachhaltig verhindert.

    Die Perspektive eines Wettbewerbsökonomen ist hier nicht mal im Ansatz ausreichend.

  • Guten Tag Herr Haucap,

    Sie stellen in Ihrer Analyse auf die Wechselmöglichkeiten der Kunden ab.

    In diesem Zusammenhang schreiben Sie, dass die unterschiedliche Behandlung von Diensten nur dann ein Problem sei, wenn diese für “Verbraucher nicht erkennbar ist (ist sie aber hier)”. Wenn die aktuelle Debatte abgeklungen ist, wird ggf. kaum ein Verbraucher ohne weiteres erkennen können, warum er eine schlechte Quality of experience bei anderen Inhalteanbietern hat. Die Diskriminierung der Anbieter und ggf. die Drosselung eines Services ist ja nicht augenscheinlich.

    Sie schreiben ferner, dass es nur dann ein Problem sei, wenn Telekom eigene Dienste bevorzugt, wenn die “Verbraucher ihren Anbieter nicht wechseln können, z. B. weil es ein Monopol gibt”. Das eigentliche Risiko scheint mir zu sein, dass Telekom unter Ausnutzung des Marktanteils im Zugangsmarkt andere Inhalteanbieter (siehe Spotify) dazu bringen könnte sich von der Volumendrossel freizukaufen. Telekom könnte also für andere Inhalteanbieter den Zugang zum Verbraucher künstlich verknappen und dafür dennoch einen höheren Ertrag erzielen. Im aus Sicht der Telekom optimalen Falle merkt der Verbraucher wenig, weil alle wichtigen Inhalteanbieter sich von der Volumendrossel frei gekauft haben. Das kann sich Youtube leisten und Facebook auch – andere Inhalteanbieter aber ggf. nicht.

    Ich teile darum Ihre wettbewerbspolitische Position, wie sie in den letzten 4 Absätzen Ihres Beitrages zu Ausdruck kommt, nicht, da m.E. die zentralen Prämissen Ihres Beitrages fehl gehen.

  • Der Beitrag geht etwas am Thema vorbei. Als ehemaliger Staatsmonopolist sitzt die Telekom auf einer Infrastruktur, für die der Steuerzahler geblecht hat. Dass der Magenta-Verein seit der Versteigerung der UMTS-Lizenzen vor rund 13 Jahren nicht in der Lage ist, mit attraktiven Geschäftsmodellen am Datengeschäft zu partizipieren und jetzt mit dem Finger auf die so genannten Heavy User gezeigt wird, ist ein rein taktisches Argument der Telekom. Auch die von Haucap skizzierte Wahlfreiheit der Kunden hält sich in Grenzen.

    Die meisten Anbieter von DSL-Anschlüssen sind regionale Unternehmen, die zum größten Teil auf die Telekom und deren Technik zurückgreifen müssen. Das heißt: Wenn die Telekom auch ihre Großkundenverträge entsprechend anpasst, wird man irgendwann auch bei den anderen Anbietern eine Geschwindigkeitsbegrenzung haben.

    Als Altnative bleibt dann noch Kabel. Es ist sicher nicht die Aufgabe des Staates, für ein homogenes Angebot zu sorgen. Aber bei der Datenautobahn geht es um einen Grundversorgungsproblem. Deshalb muss sich hier der Staat mehr engagieren. Oder sollten das bei der normalen Autobahn die Hersteller machen? Es geht also um die Infrastruktur für schnelles Internet, um die vernetzte Ökonomie voranzubringen. Als Quasi-Monopolist das Netz zum Abkassieren zu instrumentalisieren, ist fragwürdig. Es ist der Beleg für die Doofheit des Netzbetreibers, innovative Dienste auf den Weg zu bringen. Deshalb sollte sich die Bundesnetzagentur einschalten und die Netzneutralität sicherstellen. Vielleicht sollte das sogar vom Gesetzgeber verfassungsrechtlich garantiert werden, wie es in anderen Ländern auch der Fall ist.

    Siehe auch: http://ichsagmal.com/2013/04/24/neue-langsamkeit-oder-geistig-moralische-netzwende-uber-die-drosselpolitik-der-telekom/

  • >> Zunächst einmal ist grundsätzlich festzustellen, dass eine preisliche Differenzierung nach Nutzungsverhalten durchaus sinnvoll ist.

    Ihre Prämisse teile ich nicht grundsätzlich. Okay, bei knappen Ressourcen hat sich Preisdifferenzierung als Mechanismus für die Zuteilung bewährt. Hier geht es aber um die Nutzung einer beliebig vermehrbaren Ressource. Unter diesen Umständen spielen individuelle Unterschiede bei der Nutzung IMHO keine Rolle.

    >> Die Internet-Backbones sind nicht kostenlos einfach da, sondern müssen bezahlt werden.

    Mit Internet-Infrastruktur verhält es sich m.E. ähnlich wie mit Erneuerbaren Energien: Aufbau der Infrastruktur kostet, laufende Kosten sind vernachlässigbar.

    >> Durch eine gesetzlich festgeschriebene Netzneutralität würden Produkt- und Tarifinnovationen verhindert.

    Das sehe ich anders: Netzneutralität schafft eine gemeinsame Basis für den Wettbewerb um bessere Angebote bei allen Infrastruktur-Anbietern.

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  • Nachdem Herr Haucap alle kritischen Kommentatoren auf Twitter als ahnungslos dargestellt hat, habe ich ein paar ganz konkrete Fragen an Herrn Haucap, von denen ich mir sicher bin, dass er sie nicht klar und unzweideutig beantworten wird:

    1. Wie beurteilen sie den Stand der Marktliberalisierungen im Bereich Telekommunikation bis zum heutigen Tag? Bitte trennen Sie dabei Festnetz und Mobilfunk.

    2. Können sie konkrete Angaben machen über die Anzahl von Kunden die keine Alternative zur Telekom haben? Absolute Zahlen sind ebenso willkommen wie relative.

    3. Wie bewerten Sie die Zwickmühle in der sich diese Kunden befinden? De facto sind diese Kunden in einem Regionalmonopol der Telekom gefangen und können sich der Tarifwillkür nicht entziehen.

    4. Wie bewerten Sie, aus der Sicht eines Mitglieds der Monopolkommission, ein Telekommunikationsprodukt welches auf die Nutzung innerhalb von 30 Tagen ausgelegt ist, allerdings nach +/- einem Tag den Dienst praktisch einstellt?

    5. Wie bewerten Sie die Tatsache, dass die Telekom das weltweit erfolgreiche Peering-Modell über Bord wird (und die damit verbundenen Einnahmen) zugunsten einer Strategie die eigentlich als “Erpressung” anderer Netzbetreiber genannt werden müsste. Welche Vorteile hat der Kunde dadurch, welche Wettbewerbsvorteile erhält die Telekom?

    6. Sie erklärten bereits zu einem anderen Zeitpunkt und an anderer Stelle, die TK-Marktregulierung in Deutschland sei eine Erfolgsgeschichte. Angesichts der fehlenden Konkurrenz zwischen den Anbieter und den immer ähnlicher anmutenden Tarifen – wie kommen Sie zu diesem Schluss, wenn es doch eher aussieht als hätten sich Kartelle gebildet?

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  • Dan Chris

    Ein weiterer Aspekt ist, dass man bei Mobiltarifen keine Möglichkeit höhere Downloadgrenzen als 5GB zu bekommen. Man kann sie nicht kaufen, selbst wenn man bereit ist dafür zu zahlen. Die Frage ist, ob die Telekom dieses Prinzip auf das Festnetz ausweiten will. Tut sie es, dann schützt sie ihre eigenen Angebote, denn die sind von der Drosselung ausgenommen. Die Telekom nutzt ihre Größe um Wettbewerber im Internet auszubremsen.

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